Cassazione Civile, Ordinanza n. 27186/2026 del 19/10/2026

Esito

La controversia

La lavoratrice aveva svolto da settembre 2009 a dicembre 2013 funzioni di coordinatrice amministrativa di segreterie politiche presso un ufficio del Consiglio regionale della Campania. Per tale periodo aveva percepito l’indennità prevista dall’art. 58, comma 1, della legge regionale n. 10 del 2001: euro 35.801,26 per settembre 2009-novembre 2010 ed euro 114.809,14 lordi per dicembre 2010-dicembre 2013. In quest’ultimo periodo aveva inoltre percepito euro 64.886,00 lordi, finanziati dal fondo istituito dalla legge regionale n. 20 del 2002. Dopo il rientro negli uffici amministrativi, da gennaio 2014 ad aprile 2019 aveva ricevuto ulteriori euro 30.775,08 lordi attinti al fondo previsto dalla legge regionale n. 25 del 2003. A seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 146 del 2019, che aveva dichiarato illegittime le disposizioni regionali istitutive dei fondi e dichiarato non più applicabili le disposizioni collegate, la Regione aveva avviato il recupero delle somme. La lavoratrice aveva chiesto al Tribunale di Napoli di dichiarare insussistente il diritto della Regione alla ripetizione delle somme corrisposte tra il 2009 e il 2019 e di restituire quanto eventualmente già trattenuto; il Tribunale aveva respinto la domanda e la Corte d’appello di Napoli, con sentenza n. 1504/2025 del 16 aprile 2025, aveva rigettato l’appello. In Cassazione la lavoratrice ha proposto sei motivi: (1) la normativa sopravvenuta del 2023 e del 2025 avrebbe fatto salvi gli atti e i provvedimenti regionali, rendendo illegittimo il recupero; (2) l’indennità del comma 1 per il periodo settembre 2009-dicembre 2013 non sarebbe stata colpita dalla declaratoria costituzionale e non sarebbe quindi indebita; (3) l’art. 40, comma 3-quinquies, del d.lgs. n. 165 del 2001 impedirebbe il recupero degli emolumenti; (4) la medesima disciplina, unitamente alla legge regionale n. 20 del 2002, osterebbe alla restituzione; (5) il recupero violerebbe anche l’art. 2033 c.c. e l’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU, tenuto conto dell’affidamento della lavoratrice; (6) sarebbe stato omesso l’esame della natura aggiuntiva delle attività svolte e, comunque, l’attività avrebbe dato luogo a un arricchimento dell’amministrazione, rilevante ai sensi degli artt. 2126 e 2041 c.c.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha respinto il secondo motivo, ritenendo che l’art. 58 della legge regionale n. 10 del 2001 dovesse essere interpretato nel suo complesso e secondo la sua evoluzione normativa: la declaratoria d’illegittimità dei fondi e delle disposizioni collegate ha privato di base normativa e contabile gli emolumenti riconosciuti ai sensi dell’articolo, compresa l’indennità del comma 1. Ha inoltre rilevato che, nel periodo considerato, la lavoratrice era temporaneamente assegnata alla struttura politica e che anche quell’indennità era riconducibile al fondo destinato al personale comandato o distaccato. Il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile: sebbene la Corte d’appello avesse qualificato come nuova la questione relativa all’art. 40, comma 3-quinquies, del d.lgs. n. 165 del 2001, aveva comunque deciso espressamente la questione nel merito, sicché la censura processuale era superata dalla pronuncia implicita sulla tesi difensiva. Il quarto motivo è stato rigettato: il meccanismo di recupero previsto da tale disposizione riguarda somme indebitamente erogate in conseguenza di violazioni della contrattazione integrativa, mentre qui l’erogazione discendeva direttamente da norme regionali successivamente dichiarate incostituzionali; tale meccanismo non esclude la ripetizione individuale ai sensi dell’art. 2033 c.c. Il quinto motivo è stato respinto: l’affidamento generico nella percezione delle somme non basta a paralizzare la restituzione; occorre allegare circostanze concrete, connesse alle condizioni personali e alle modalità di recupero, che rendano particolarmente gravoso adempiere. La lavoratrice non aveva tempestivamente allegato tali circostanze. Il sesto motivo è stato dichiarato inammissibile quanto all’omesso esame, perché la Corte territoriale aveva valutato la pretesa natura aggiuntiva delle attività e aveva escluso che la novità della prestazione fosse emersa o fosse stata adeguatamente provata; la censura mirava quindi a rimettere in discussione un apprezzamento di fatto. È stato rigettato quanto alla violazione di legge: l’art. 2126 c.c. non si applica quando viene meno l’atto che riconosce il beneficio, anziché essere invalido il contratto di lavoro; l’azione di arricchimento ex art. 2041 c.c. non consente di assumere come misura dell’arricchimento il compenso invalidamente previsto, né di prescindere dalla verifica della sussidiarietà e dell’eventuale remunerabilità delle prestazioni in base a rapporti validi. Anche il primo motivo è stato respinto: la clausola di salvaguardia introdotta dalla normativa sopravvenuta riguarda gli atti e i provvedimenti regionali adottati nell’ambito dell’autonomia riconosciuta dal d.lgs. n. 165 del 2001 e non sana gli atti interni applicativi di leggi regionali dichiarate incostituzionali. Un’interpretazione estensiva contrasterebbe con il giudicato costituzionale e con il vincolo di assenza di aggravio di spesa. La ricorrente è stata condannata alle spese del giudizio di cassazione, liquidate in euro 200,00 per esborsi ed euro 4.000,00 per compensi, oltre al 15% per spese generali e agli accessori di legge; la Corte ha inoltre dato atto dei presupposti per l’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 58, comma 1, l.r. Campania n. 10/2001

  L’impostazione della ricorrente non può essere condivisa, in quanto non considera l’evoluzione normativa della complessiva disciplina dell’art. 58, sin dall’origine volto a disciplinare insieme indennità/risorse, ma si fonda su una interpretazione letterale della sola disposizione contenuta nel comma 1 dell’art. 58, che isola la stessa dal contesto normativo (complessivo art. 58, testo originario e come novellato nel tempo) in cui la stessa si colloca.

  Il comma 1 non va interpretato isolatamente: l’indennità deve essere letta nel contesto dell’intera disciplina dell’art. 58 e della sua evoluzione. La Corte conclude che la caducazione delle norme istitutive dei fondi ha privato di base normativa e contabile anche gli emolumenti riconducibili al comma 1.

• art. 2033 c.c.

  Ne discende - come questa Corte ha già avuto occasione di precisare all’indomani della sentenza della Corte costituzionale n. 8 del 2023 - che la pubblica amministrazione ha il diritto di ripetere gli importi già erogati ai lavoratori, aventi carattere di indebito, con l’unico limite della necessità di tutelare l'affidamento legittimo dell’accipiens sulla spettanza di una prestazione indebita, il cui fondamento va rinvenuto nella clausola generale di cui all'art. 1175 c.c. che, vincolando il creditore a esercitare la sua pretesa tenendo in debita considerazione la sfera di interessi del debitore, può determinare, in relazione alle caratteristiche del caso concreto, la temporanea inesigibilità del credito, totale o parziale, con conseguente dovere del creditore di accordare una rateizzazione del pagamento in restituzione.

  Le somme indebitamente erogate dalla pubblica amministrazione sono in via generale ripetibili. L’affidamento legittimo può incidere sull’esigibilità, anche determinando una temporanea inesigibilità totale o parziale o una rateizzazione, ma deve essere valutato in concreto alla luce dei doveri di correttezza.

• art. 1175 c.c.

  Ne discende - come questa Corte ha già avuto occasione di precisare all’indomani della sentenza della Corte costituzionale n. 8 del 2023 - che la pubblica amministrazione ha il diritto di ripetere gli importi già erogati ai lavoratori, aventi carattere di indebito, con l’unico limite della necessità di tutelare l'affidamento legittimo dell’accipiens sulla spettanza di una prestazione indebita, il cui fondamento va rinvenuto nella clausola generale di cui all'art. 1175 c.c. che, vincolando il creditore a esercitare la sua pretesa tenendo in debita considerazione la sfera di interessi del debitore, può determinare, in relazione alle caratteristiche del caso concreto, la temporanea inesigibilità del credito, totale o parziale, con conseguente dovere del creditore di accordare una rateizzazione del pagamento in restituzione.

  La clausola di correttezza impone all’amministrazione creditrice di considerare la sfera di interessi del debitore nel recupero dell’indebito e può giustificare, in base alle circostanze concrete, una temporanea inesigibilità o la rateizzazione.

• art. 40, comma 3-quinquies, d.lgs. n. 165/2001

  Come è reso evidente dalla ripetuta menzione dell’attività di contrattazione integrativa e dal riferimento alle clausole contrattuali, si tratta di norme che riguardano le violazioni dei limiti finanziari posti dalla legge e dalla contrattazione nazionale compiute dalle pubbliche amministrazioni quali parti della contrattazione integrativa.

  Il regime previsto dall’art. 40, comma 3-quinquies, opera quando il superamento dei vincoli finanziari dipende da contratti collettivi integrativi e dalle relative clausole. Non si estende automaticamente alle somme erogate direttamente in forza di una legge regionale poi dichiarata incostituzionale e non deroga alla ripetizione individuale dell’indebito ex art. 2033 c.c.

• art. 2126 c.c.

  Tuttavia, il raggio applicativo dell’art. 2126, secondo comma, non comprende tutte le ipotesi in cui la causa dell’attribuzione patrimoniale viene meno, ma soltanto quelle in cui tale venir meno dipende dalla invalidità del contratto di lavoro.

  La tutela retributiva prevista dall’art. 2126, secondo comma, presuppone l’invalidità del contratto di lavoro e non si applica quando il venir meno del titolo dell’attribuzione dipende dalla caducazione della norma che riconosceva il beneficio.

• art. 2041 c.c.

  In ogni caso, è escluso che l’arricchimento indebito possa essere commisurato al compenso invalidamente pattuito, e prima ancora accertato sulla mera base del fatto che sia caduto il titolo di uno specifico compenso

  La sola caducazione del titolo di uno specifico compenso non dimostra un arricchimento senza causa, né consente di quantificarlo automaticamente nella misura del compenso invalidamente previsto; occorre verificare la sussidiarietà dell’azione e l’eventuale remunerabilità delle prestazioni in base a rapporti validi.

• art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU

  La Corte costituzionale con la sentenza citata ha chiarito - con interpretazione non vincolante al di fuori del giudizio a quo, ma che fornisce comunque il perimetro di compatibilità costituzionale della disciplina dell’indebito – che l’art. 2033 c.c. non si pone di per sé in contrasto con l’art. 1 del Primo protocollo addizionale, come interpretato dalla Corte EDU in particolare nella sentenza Casarin, in quanto si limita a stabilire in via generale, e salve deroghe che qui non ricorrono, la ripetibilità delle somme indebite da parte della pubblica amministrazione.

  La ripetizione delle somme indebitamente corrisposte dalla pubblica amministrazione non è, di per sé, incompatibile con la tutela dei beni prevista dal Protocollo; il legittimo affidamento può rilevare attraverso strumenti che incidono concretamente sull’esigibilità e sulle modalità di restituzione.

• art. 3, comma 1, d.l. n. 44/2023

  Come osservato in tale pronuncia, «la clausola di salvaguardia, in quanto avente ad oggetto «gli atti e i provvedimenti adottati dalle regioni in adeguamento alle disposizioni del decreto legislativo 3 marzo 2001, n.165», ossia in base all’art. 27 del d.lgs. n. 165/2001, mira a far salvi (in modo evidentemente retroattivo) gli atti ed i provvedimenti riconducibili all’ambito di autoregolazione, da parte delle Regioni, della materia di cui all’art. 14, prima che, nel 2023, fosse rimosso l’impedimento rappresentato dalla riserva di legislazione statale, ma non può essere esteso agli atti interni coi quali la Regione Campania diede applicazione alla contrattazione integrativa regionale nell’ambito previsto dalle leggi regionali dichiarate incostituzionali dalla sentenza n. 146/2019»

  La clausola di salvaguardia non sana gli atti interni regionali adottati in applicazione di disposizioni regionali dichiarate incostituzionali; riguarda invece gli atti e provvedimenti riconducibili all’autoregolazione regionale consentita dal quadro normativo richiamato.

• art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c.

  Si è trattato dunque di un apprezzamento di fatto, che non può essere scalfito in sede di legittimità attraverso il richiamo a previsioni contenute nelle norme regionali o in clausole della contrattazione collettiva, ossia a dati che non costituiscono fatti in senso storico-naturalistico, ma in senso giuridico, come tali estranei al perimetro delle censure che possono essere fatte valere con l’art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c.

  Il motivo di omesso esame ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c. non consente di contestare l’apprezzamento di fatto richiamando norme o clausole contrattuali, che non costituiscono fatti storici-naturalistici.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.

  In caso di rigetto del ricorso, la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, se dovuto.

Massime di principio

• La disciplina di un’indennità prevista da una disposizione inserita in un sistema normativo unitario deve essere interpretata considerando l’intero testo e la sua evoluzione, non isolando la singola disposizione dal contesto. Se la declaratoria d’illegittimità costituzionale elimina i fondi che costituivano la base normativa e contabile degli emolumenti, la perdita di base può riguardare anche l’indennità formalmente prevista da una disposizione non direttamente dichiarata incostituzionale.
• L’art. 40, comma 3-quinquies, del d.lgs. n. 165 del 2001 disciplina le conseguenze delle violazioni dei vincoli finanziari commesse in sede di contrattazione collettiva integrativa. Il relativo meccanismo di recupero non si applica automaticamente a emolumenti attribuiti direttamente da una legge regionale poi dichiarata incostituzionale e non esclude la ripetizione individuale delle somme indebite ai sensi dell’art. 2033 c.c.
• La pubblica amministrazione può ripetere le somme indebitamente corrisposte al dipendente. Il richiamo generico alla buona fede o all’affidamento non basta a rendere inesigibile la restituzione: il debitore deve allegare circostanze concrete, connesse alle proprie condizioni personali e alle modalità di recupero, tali da rendere particolarmente gravoso adempiere; l’affidamento può incidere sulle modalità e sui tempi della restituzione.
• L’art. 2126 c.c. non impedisce la restituzione di un emolumento quando il titolo viene meno per la caducazione della norma che lo riconosceva, perché la disposizione presuppone l’invalidità del contratto di lavoro.
• L’azione generale di arricchimento non consente di considerare automaticamente arricchimento dell’amministrazione il compenso previsto da un titolo poi caducato, né di commisurare la locupletazione a quel compenso. Occorre verificare se la prestazione fosse già remunerata o remunerabile in base a rapporti validi e rispettare il carattere sussidiario dell’azione.
• Una clausola legislativa di salvaguardia relativa agli atti regionali adottati in adeguamento alla disciplina statale non può essere estesa, mediante interpretazione, fino a sanare atti interni fondati su leggi regionali dichiarate incostituzionali, neutralizzando gli effetti della pronuncia costituzionale; le disposizioni di sanatoria sono di stretta interpretazione.

Come è indicizzato