Sentenza n. 4532/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Sardegna che aveva respinto il ricorso contro la riclassificazione urbanistica dei terreni di sua proprietà. Ha dedotto, in particolare, l’illegittimità della destinazione agricola per mancata considerazione della convenzione di lottizzazione stipulata con il Comune il 20 settembre 2005, asseritamente ancora efficace per effetto della proroga prevista dall’art. 30, comma 3-bis, del d.l. n. 69/2013, nonché per l’avvenuta realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria. Ha inoltre lamentato il difetto di motivazione, la lesione del legittimo affidamento derivante dall’iniziale accoglimento delle osservazioni presentate nel procedimento di formazione del piano e l’illegittimo recepimento delle indicazioni regionali. In appello ha chiesto anche l’ammissione di un documento, rinvenuto dopo reiterate istanze di accesso, volto a dimostrare che il Comune avrebbe sospeso il procedimento di rilascio del titolo edilizio a causa delle incertezze applicative del piano paesaggistico regionale. Ha sostenuto, infine, che la convenzione avesse durata decennale e che l’art. 28 della l. n. 1150/1942 imponesse una analoga durata delle convenzioni di lottizzazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha integralmente rigettato l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha dichiarato inammissibile, ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a., la nuova produzione documentale, poiché il documento era indirizzato alla società e doveva ritenersi già entrato nella sua sfera di conoscibilità, sicché avrebbe potuto essere prodotto in primo grado. Nel merito, ha ritenuto che la convenzione di lottizzazione prevedesse espressamente, all’art. 13, un termine di cinque anni dalla stipula per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e che fosse quindi scaduta il 20 settembre 2010. La proroga triennale prevista dall’art. 30, comma 3-bis, del d.l. n. 69/2013 non era applicabile, perché la proroga opera soltanto nei confronti di convenzioni ancora vigenti alla data di entrata in vigore della norma e non può rivitalizzare una convenzione già scaduta; ciò costituirebbe un rinnovo, distinto dalla proroga. Non è stata dimostrata né richiesta alcuna proroga convenzionale, né è stata intrapresa dalla società un’azione per contrastare l’asserita inerzia comunale nel rilascio del titolo edilizio. L’art. 28 della l. n. 1150/1942 non impone una durata decennale della convenzione, ma stabilisce soltanto che il termine per l’esecuzione delle opere non possa essere superiore a dieci anni, lasciando alle parti la determinazione concreta del termine. Venuta meno la convenzione, non sussisteva un affidamento qualificato sulla stabilità della destinazione edificatoria. Neppure l’iniziale accoglimento delle osservazioni della società aveva consolidato una posizione tutelabile, poiché il procedimento di formazione del piano è articolato in una fase di adozione e in una fase di approvazione definitiva, durante la quale le scelte urbanistiche possono essere rielaborate e modificate. Le scelte di pianificazione rientrano nella discrezionalità amministrativa e sono sindacabili solo per errori di fatto, abnorme illogicità, violazioni procedurali o lesione di affidamenti qualificati. Il recepimento dei rilievi regionali non costituiva un intervento sostitutivo della Regione, ma derivava dalla necessità per il Comune di eliminare i contrasti rilevati con la pianificazione sovraordinata; pertanto, il Comune doveva motivare specificamente soltanto l’eventuale mancato recepimento dei rilievi regionali. Le censure di difetto di motivazione sono state ritenute generiche. L’appellante è stata condannata alle spese, liquidate in euro 4.000 per ciascuna parte appellata, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  La produzione documentale in appello è inammissibile quando il documento avrebbe potuto essere prodotto in primo grado; il documento indirizzato alla parte si presume conosciuto o conoscibile dalla stessa.

• art. 30, comma 3-bis, d.l. 21 giugno 2013, n. 69, convertito dalla l. 9 agosto 2013, n. 98

  Il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori nell'ambito delle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, ovvero degli accordi similari comunque nominati dalla legislazione regionale, stipulati sino al 31 dicembre 2012, sono prorogati di tre anni

  La proroga legale opera soltanto per convenzioni ancora efficaci al momento dell’entrata in vigore della norma; non può estendersi a convenzioni già scadute, poiché ciò configurerebbe un rinnovo.

• art. 28 l. 17 agosto 1942, n. 1150

  termini non superiori ai dieci anni entro i quali deve essere ultimata la esecuzione delle opere

  La norma non stabilisce necessariamente una durata decennale della convenzione di lottizzazione, ma pone un limite massimo al termine per l’esecuzione delle opere, rimettendo alle parti la fissazione del termine concreto.

• art. 31, comma 5, l.r. Sardegna n. 7/2002

  Qualora il piano contrasti con gli strumenti sovraordinati di governo del territorio e con le direttive regionali, il piano è rimesso dal Direttore generale della pianificazione territoriale urbanistica all'autorità procedente per l'eliminazione dei vizi rilevati

  La verifica regionale di coerenza non attribuisce alla Regione un potere sostitutivo, ma impone al Comune di eliminare le difformità rilevate oppure di assumere il rischio dell’annullamento del piano; il Comune deve motivare soprattutto l’eventuale mancato recepimento dei rilievi regionali.

• art. 28 l.r. Sardegna n. 1/2019

  La sentenza lo richiama quale disposizione che ha sostituito l’art. 31, comma 5, della l.r. Sardegna n. 7/2002 in materia di verifica di coerenza della pianificazione comunale.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

Massime di principio

• La proroga legale della durata di una convenzione urbanistica opera soltanto se la convenzione è ancora vigente alla data di entrata in vigore della norma prorogatrice; non può riattivare una convenzione già scaduta, perché tale effetto costituirebbe un rinnovo e richiederebbe un nuovo accordo tra le parti.
• L’art. 28 della legge urbanistica non impone una durata decennale delle convenzioni di lottizzazione, ma stabilisce un termine massimo, non superiore a dieci anni, per l’ultimazione delle opere di urbanizzazione, lasciando alle parti la determinazione del termine concreto.
• La scadenza della convenzione di lottizzazione esclude, di regola, l’esistenza di un affidamento qualificato del proprietario sulla conservazione della destinazione edificatoria dell’area e attenua gli obblighi motivazionali dell’amministrazione nell’esercizio del potere pianificatorio.
• Nel procedimento di formazione dello strumento urbanistico, l’accoglimento delle osservazioni nella fase di adozione non consolida una posizione definitiva, poiché le scelte possono essere rielaborate e modificate fino all’approvazione finale del piano.
• Le scelte urbanistiche costituiscono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili dal giudice soltanto in presenza di errori di fatto, abnorme illogicità, violazioni procedurali o contrasto con situazioni di affidamento qualificato.
• Quando la verifica regionale di coerenza rileva il contrasto del piano comunale con strumenti sovraordinati o direttive regionali, l’ente locale deve eliminare le difformità oppure motivare adeguatamente le ragioni dell’eventuale mancato recepimento; il recepimento dei rilievi regionali, di per sé, non richiede una motivazione ulteriore sulle ragioni della scelta.

Come è indicizzato