Sentenza n. 1239/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente, subentrata nella titolarità dell’autorizzazione per la coltivazione di una cava di sabbia e ghiaia, aveva presentato domanda di rilascio del provvedimento autorizzatorio unico regionale per l’ampliamento del bacino estrattivo. La Regione ha dichiarato l’istanza improcedibile e l’ha archiviata perché la società non disponeva più del mappale 43, incluso nell’originaria area di cava, essendo tale disponibilità cessata prima della domanda di ampliamento. La ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 10, commi 1 e 2, della l.r. Veneto n. 13/2018 e degli artt. 13, comma 1, lettera b), e 16, comma 2, delle NTA del PRAC, sostenendo che la disponibilità avrebbe dovuto riguardare soltanto la porzione effettivamente interessata dall’ampliamento e non l’intera cava originariamente autorizzata. Ha inoltre dedotto la violazione degli artt. 1, commi 1 e 2-bis, e 2 della l. n. 241/1990 e dell’art. 2504-bis c.c., nonché eccesso di potere per ingiustizia manifesta e disparità di trattamento, lamentando l’inerzia regionale nella definizione della precedente istanza di estinzione parziale della cava relativa al mappale 43 e la violazione dei doveri di buona fede e leale collaborazione. È stata anche proposta una domanda di accertamento del dovere regionale di inserire l’istanza nell’elenco cronologico delle attività estrattive previsto dall’art. 8, comma 8, delle NTA del PRAC. La ricorrente ha chiesto, in via preliminare, la rimessione in termini per errore scusabile rispetto al provvedimento del 22 giugno 2023.

La decisione

Il TAR ha prescisso dalle eccezioni di irricevibilità e inammissibilità e dalla richiesta di rimessione in termini, ritenendo il ricorso infondato nel merito. Ha interpretato l’art. 16, comma 2, delle NTA del PRAC, secondo cui l’autorizzazione all’ampliamento è riferita all’intera cava e assorbe e sostituisce quella originaria, in combinato disposto con gli artt. 10, 18 e 21 della l.r. Veneto n. 13/2018. Ne deriva che, fino alla formale estinzione, anche parziale, accertata dalla Regione dopo il sopralluogo e la verifica della completa ricomposizione ambientale, tutte le aree comprese nel perimetro originario restano parte dell’unitario rapporto autorizzatorio e il titolare deve conservarne la disponibilità giuridica. Il mappale 43, al momento della domanda e della decisione regionale, non era stato formalmente estinto e non risultava ancora correttamente ricomposto; pertanto la ricorrente non disponeva dell’intera area di cava e l’istanza di ampliamento era improcedibile. La successiva estinzione del mappale, disposta con decreto regionale dell’8 febbraio 2024, non incideva sulla legittimità della precedente decisione. Il TAR ha respinto anche la censura di inerzia: la Regione aveva esplicitato la propria posizione circa la necessità di una nuova istanza da parte dell’attuale titolare e aveva invitato la società a presentare la documentazione prevista dall’art. 21 della l.r. n. 13/2018. Inoltre, i sopralluoghi e gli atti regionali non contestati avevano accertato l’incompleta ricomposizione ambientale del mappale 43; la documentazione fotografica prodotta tardivamente non poteva rimettere in discussione tali accertamenti consolidati. Esclusa l’illegittimità del rigetto, è stata esclusa anche l’esistenza del dovere regionale di inserire l’istanza nell’elenco cronologico delle attività estrattive. Il ricorso è stato integralmente rigettato, con condanna della ricorrente alle spese in favore della Regione e della controinteressata.

Norme richiamate

• art. 10 l.r. Veneto n. 13/2018

  La coltivazione del giacimento della cava è soggetta ad autorizzazione rilasciata [...] a soggetti [...] che abbiano la disponibilità dei suoli costituenti il giacimento; il richiedente deve possedere preventivamente un idoneo titolo di disponibilità del giacimento oggetto della richiesta di autorizzazione.

  La domanda di ampliamento richiede la disponibilità giuridica dell’intera area di cava che resta compresa nel rapporto autorizzatorio originario.

• art. 15, comma 1, l.r. Veneto n. 13/2018

  Le modifiche al progetto di coltivazione sono soggette all’autorizzazione di cui all’articolo 10.

  Le modifiche al progetto di coltivazione sono assoggettate al medesimo regime autorizzatorio previsto per la coltivazione della cava.

• art. 18, comma 3, l.r. Veneto n. 13/2018

  Il direttore dei lavori, in fase di estinzione della cava, redige l’attestazione di regolare esecuzione dei lavori.

  La fase di estinzione presuppone la verifica tecnica della regolare esecuzione, compresa la ricomposizione ambientale.

• art. 21 l.r. Veneto n. 13/2018

  Sulla base delle risultanze del sopralluogo [...] la Giunta regionale [...] dichiara estinta la cava ovvero intima [...] l’esecuzione delle opere necessarie.

  L’estinzione della cava, anche parziale, è un effetto giuridico formale subordinato alla comunicazione di ultimazione, al sopralluogo regionale, alla verifica positiva dei lavori e agli adempimenti conseguenti.

• art. 30 l.r. Veneto n. 13/2018

  Ai procedimenti amministrativi in materia di coltivazione di cava, in corso alla data di entrata in vigore della presente legge, continuano ad applicarsi le disposizioni vigenti alla data in cui i procedimenti hanno avuto inizio.

  La Regione ha richiamato la disposizione per sostenere la necessità di valutare la posizione soggettiva dell’attuale titolare rispetto al procedimento originariamente avviato da altro soggetto.

• art. 13, comma 1, lettera b), NTA del PRAC

  La domanda di autorizzazione di cava è ammessa all’istruttoria soltanto se [...] è corredata da [...] documentazione dimostrante i titoli di disponibilità dei terreni oggetto dell’intervento di cava.

  La domanda deve essere corredata dalla prova dei titoli di disponibilità dei terreni interessati dall’intervento.

• art. 16, comma 2, NTA del PRAC

  Nel caso di ampliamento di una cava esistente, l’autorizzazione è riferita alla coltivazione dell’intera cava e assorbe e sostituisce l’autorizzazione originaria.

  L’autorizzazione ampliativa ha natura unitaria e sostitutiva dell’intero titolo precedente; non può espungere aree ancora comprese nella cava autorizzata e non formalmente estinte.

• art. 8, comma 8, NTA del PRAC

  La disposizione disciplina l’elenco delle domande di autorizzazione di cava; l’infondatezza dell’impugnazione dei provvedimenti di archiviazione esclude, nel caso concreto, il dovere di inserire la domanda nell’elenco.

• art. 27-bis d.lgs. n. 152/2006

  Il procedimento per il rilascio del provvedimento autorizzatorio unico regionale non consente una sospensione indefinita per ragioni diverse da quelle previste dalla legge.

• art. 28, comma 6, l.r. Veneto n. 13/2018

  È richiamato quale base dell’accertamento dell’illecito amministrativo relativo alla mancata conformità dei lavori di ricomposizione ambientale.

• art. 16 l. n. 689/1981

  È richiamato insieme alla normativa regionale quale fondamento dell’accertamento dell’illecito amministrativo conseguente alla mancata esecuzione conforme dei lavori di ricomposizione.

• art. 1, commi 1 e 2-bis, l. n. 241/1990

  La ricorrente li ha invocati in relazione ai principi di buon andamento, buona fede e collaborazione, ma il TAR ha escluso la violazione per avere la Regione esplicitato tempestivamente la propria posizione e richiesto la documentazione necessaria.

• art. 2 l. n. 241/1990

  La ricorrente lo ha invocato in relazione all’obbligo di conclusione del procedimento; il TAR ha escluso l’inerzia regionale sulla base delle comunicazioni intervenute e della successiva definizione del procedimento.

• art. 2504-bis c.c.

  La disposizione è stata richiamata dalla ricorrente in relazione agli effetti della fusione per incorporazione, ma non ha condotto all’accoglimento delle censure.

• art. 34, comma 1, lettera e), c.p.a.

  È stato invocato per ottenere l’ordine alla Regione di iscrivere la domanda nell’elenco delle attività estrattive; la domanda è stata respinta per l’infondatezza dell’azione di annullamento.

Massime di principio

• Nel caso di ampliamento di una cava esistente, se la nuova autorizzazione assorbe e sostituisce quella originaria, il richiedente deve dimostrare la disponibilità giuridica dell’intera area ancora compresa nel titolo originario, non soltanto della porzione interessata dai nuovi lavori.
• L’estinzione, anche parziale, di una cava non consegue al solo completamento materiale dell’attività estrattiva o della ricomposizione ambientale, ma richiede un formale accertamento regionale fondato sul sopralluogo, sulla verifica della conformità dei lavori al piano approvato e sugli ulteriori adempimenti previsti dalla legge.
• Fino alla formale dichiarazione di estinzione, le aree comprese nel perimetro della cava restano parte dell’unitario rapporto autorizzatorio e continuano a essere gravate dagli obblighi pubblicistici di ricomposizione ambientale; la perdita della disponibilità privata dell’area impedisce, in tale situazione, il rilascio dell’autorizzazione ampliativa.
• La garanzia finanziaria relativa agli obblighi di ricomposizione ambientale non sostituisce l’obbligo primario di eseguire correttamente i lavori e non trasforma l’obbligazione di ripristino in una mera obbligazione pecuniaria.
• Quando l’amministrazione abbia esplicitato la propria posizione sulle ragioni ostative alla definizione di un procedimento e abbia indicato gli adempimenti necessari per procedere, non sussiste, per ciò solo, un’inerzia procedimentale rilevante, anche se il procedimento è stato originariamente avviato da un diverso titolare dell’autorizzazione.

Come è indicizzato