Sentenza n. 1593/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la diffida dell'Autorità di Sistema Portuale, nonché la precedente nota di dissenso resa nella conferenza di servizi per il rilascio dell'autorizzazione unica regionale. Ha dedotto, quanto alla diffida, eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, difetto dei presupposti, contraddittorietà e illogicità manifesta, nonché violazione dell'art. 97 Cost. e degli artt. 47 e 52 del Codice della navigazione e dell'art. 24 del relativo regolamento, sostenendo che l'attività di stoccaggio e lavorazione degli oli minerali fosse funzionalmente e strutturalmente integrata con l'impianto di trattamento dei rifiuti oleosi già assentito dalla concessione. Ha inoltre dedotto l'incompetenza del firmatario, individuato nel Capo dell'Ufficio Demanio anziché nel dirigente competente, la violazione dei principi di legalità, tipicità e nominatività degli atti amministrativi e lo sviamento di potere. Infine, ha lamentato la violazione degli artt. 7, 8 e 10 della l. n. 241/1990 per mancata comunicazione di avvio e mancata partecipazione procedimentale. L'Autorità ha eccepito la tardività dell'impugnazione della nota del 16 dicembre 2025 e l'inammissibilità dell'impugnazione della diffida, ritenuta atto endoprocedimentale non immediatamente lesivo. Il Ministero ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente dichiarato irricevibile l'impugnazione della nota di dissenso del 16 dicembre 2025, perché proposta oltre il termine decadenziale di sessanta giorni previsto dall'art. 29 c.p.a.; inoltre, non erano state formulate specifiche censure contro tale atto. Ha estromesso dal giudizio il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Capitaneria di Porto di Augusta, poiché non aveva adottato alcuno degli atti impugnati, era stato destinatario della diffida solo per conoscenza e non risultava titolare di un interesse qualificato alla conservazione degli atti. Ha dichiarato inammissibile, per carenza di interesse, l'impugnazione della diffida del 3 marzo 2026. Secondo il Collegio, la diffida aveva natura meramente ricognitiva e preparatoria: si limitava ad avvertire la concessionaria che l'esercizio di attività ritenute non conformi al titolo vigente avrebbe potuto comportare l'avvio del procedimento di decadenza, senza introdurre un obbligo nuovo, senza fissare un termine puntuale di adempimento e senza vincolare l'amministrazione all'adozione della decadenza. La lesione concreta avrebbe potuto verificarsi solo con l'eventuale successivo provvedimento decadenziale, adottato all'esito di un procedimento partecipato e caratterizzato da discrezionalità nell'accertamento dei presupposti e nella valutazione della gravità del mutamento dello scopo concessorio. La diffida è stata ricondotta ai poteri di vigilanza e controllo dell'autorità concedente, previsti dall'art. 68 del Codice della navigazione e dall'art. 9 del D.M. n. 202 del 2022, in attuazione dell'art. 18 della l. n. 84/1994. Il ricorso è stato quindi dichiarato in parte irricevibile e in parte inammissibile. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 29 c.p.a.

  termine decadenziale di sessanta giorni

  L'impugnazione della nota di dissenso resa nella conferenza di servizi è tardiva se proposta oltre il termine ordinario di sessanta giorni.

• art. 47, comma 1, lett. c), Codice della navigazione

  può dichiarare la decadenza del concessionario

  La decadenza per mutamento sostanziale non autorizzato dello scopo concessorio presuppone un autonomo procedimento e implica una valutazione discrezionale dell'amministrazione circa la sussistenza e la gravità del mutamento.

• art. 68, comma 1, Codice della navigazione

  Coloro che esercitano un'attività nell'interno dei porti ed in genere nell'ambito del demanio marittimo sono soggetti, nell'esplicazione di tale attività, alla vigilanza del comandante del porto

  La disposizione costituisce, in linea generale, base normativa dei poteri di vigilanza sull'esercizio delle attività nei porti e sul demanio marittimo.

• art. 18 l. n. 84/1994

  Prevede i poteri dell'autorità concedente in ambito portuale, attuati dall'art. 9 del D.M. n. 202 del 2022 in materia di verifica e controllo sull'attuazione delle attività e degli investimenti del concessionario.

• art. 9 D.M. n. 202 del 2022

  L'autorità concedente svolge annualmente attività di verifica sulla permanenza dei requisiti posseduti dal concessionario al momento del rilascio della concessione e sulla concreta attuazione del programma degli investimenti e delle attività correlate

  L'autorità concedente può svolgere verifiche e controlli sull'attuazione del programma concessorio e, in presenza dei presupposti, disporre l'avvio della procedura di decadenza; gli atti adottati in questa fase possono avere natura preparatoria e non immediatamente lesiva.

• art. 24 Regolamento per l'esecuzione del Codice della navigazione

  È richiamato nella diffida quale procedimento da avviare per ottenere la variazione del titolo concessorio necessaria allo svolgimento dell'attività contestata.

• artt. 7, 8 e 10 l. n. 241/1990

  Le garanzie di partecipazione sono riferite al procedimento amministrativo effettivamente destinato a condurre all'adozione del provvedimento lesivo; la diffida preparatoria non è stata ritenuta autonomamente lesiva.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Applicato, insieme all'art. 92, comma 2, c.p.c., per compensare integralmente le spese in ragione delle peculiarità della controversia e della natura della decisione.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  Ha concorso a fondare la compensazione integrale delle spese per eccezionali ragioni.

Massime di principio

• La diffida amministrativa è un atto immediatamente impugnabile solo quando produce direttamente effetti giuridici sfavorevoli, introduce un obbligo nuovo, attribuisce definitivamente una diversa qualificazione giuridica a un bene o a una condotta, oppure vincola l'amministrazione all'adozione di un successivo atto sfavorevole.
• La diffida in senso stretto, che si limita a richiamare obblighi già derivanti da un titolo preesistente e ad avvertire della possibile adozione di successivi provvedimenti, ha natura ricognitiva ed endoprocedimentale e non è autonomamente impugnabile per carenza di interesse attuale.
• La mera indicazione nella diffida di un termine per adempiere non è sufficiente a renderla immediatamente lesiva, quando l'atto conserva natura ricognitiva e preparatoria; nel caso esaminato, l'assenza stessa di un termine puntuale costituiva ulteriore indice della natura non provvedimentale dell'atto.
• L'atto con cui l'autorità concedente verifica la conformità dell'attività del concessionario al titolo demaniale e preannuncia l'eventuale avvio del procedimento di decadenza non vincola l'amministrazione all'adozione della decadenza, che richiede un autonomo procedimento partecipato e una valutazione discrezionale dei presupposti e della gravità del mutamento dello scopo concessorio.
• La nota di dissenso resa in una conferenza di servizi deve essere impugnata nel termine decadenziale ordinario quando il ricorrente intenda contestarla autonomamente; l'impugnazione proposta oltre sessanta giorni è irricevibile.

Come è indicizzato