Sentenza n. 57/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

I proprietari avevano presentato al Comune un’istanza-diffida volta a ottenere una nuova destinazione urbanistica edificatoria per tre aree, sostenendo che i vincoli impressi dal PRG fossero preordinati all’esproprio e fossero ormai decaduti. Deducevano, in particolare, che la destinazione a attrezzature pubbliche per l’istruzione, quella a spazi pubblici attrezzati a parco e per il gioco e lo sport e, con argomentazioni ulteriori, quella relativa alla zona G6, comprimessero il diritto di proprietà in modo sostanzialmente espropriativo. Contestavano inoltre la legittimità della deliberazione consiliare che subordinava la possibile edificabilità alla cessione gratuita di almeno metà del lotto. Il Comune era rimasto inerte. Il TAR aveva qualificato tutti i vincoli come conformativi e aveva escluso l’obbligo comunale di provvedere. In appello, i proprietari hanno censurato tale qualificazione, evidenziando la distinzione cartografica tra le destinazioni per l’istruzione scolastica e la zona F1, nonché tra gli spazi pubblici per parco, gioco e sport e la zona F6.

La decisione

Il CGARS ha preliminarmente respinto l’eccezione di genericità dell’appello, ritenendo le censure specifiche e adeguatamente rivolte contro la sentenza impugnata. Nel merito, ha parzialmente riformato la decisione del TAR. Quanto alla zona G6, ha confermato la natura conformativa del vincolo: la disciplina delle NTA consentiva sugli edifici esistenti interventi manutentivi e, previa concessione, ristrutturazione, demolizione e ricostruzione senza aumento della volumetria, con una limitazione riferita a una generalità di beni e coerente con la zonizzazione. Per tale parte non sussisteva un obbligo del Comune di procedere alla ritipizzazione. Quanto all’area destinata ad attrezzature pubbliche per l’istruzione, il Collegio ha ritenuto fondata la censura: le cartografie distinguevano tale destinazione da quella della zona F1 e la prima riguardava strutture per la scuola dell’obbligo. La mera possibilità di un’iniziativa privata non era sufficiente a escludere la natura espropriativa, poiché la destinazione a opere destinate esclusivamente alla fruizione soggettivamente pubblica incide oltre il contenuto minimo essenziale della proprietà. Analogamente, la destinazione a spazi pubblici attrezzati a parco e per il gioco, specificamente riferita ad attività per bambini tra tre e undici anni, è stata qualificata come espropriativa, poiché imponeva una realizzazione estranea alla naturale destinazione dell’area e comportava l’ablazione di una facoltà inerente al diritto dominicale. Essendo decaduti i vincoli espropriativi, le aree non riacquistavano automaticamente la precedente destinazione, ma diventavano zone bianche, rispetto alle quali il Comune aveva l’obbligo di esercitare la potestà urbanistica e attribuire una congrua destinazione. Il Comune è stato quindi ordinato a concludere il procedimento di ritipizzazione entro novanta giorni dalla notificazione della sentenza. Il giudice non ha attribuito direttamente una specifica destinazione edificatoria, trattandosi di scelta caratterizzata da ampia discrezionalità urbanistica e da necessità istruttorie. In caso di ulteriore inerzia, è stato nominato commissario ad acta il Prefetto di Ragusa, con facoltà di subdelega, per provvedere entro ulteriori trenta giorni. Il compenso del commissario è stato posto a carico del Comune; le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Consentono di agire contro l’inerzia dell’amministrazione e di ottenere l’accertamento dell’obbligo di provvedere, con ordine di conclusione del procedimento.

• art. 9, comma 3, d.P.R. 327/2001

  Se non è tempestivamente dichiarata la pubblica utilità dell'opera, il vincolo preordinato all'esproprio decade e trova applicazione la disciplina dettata dall'articolo 9 del testo unico in materia edilizia approvato con d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380

  La decadenza del vincolo preordinato all’esproprio non determina il ritorno automatico alla precedente destinazione urbanistica, ma comporta l’applicazione della disciplina delle aree prive di pianificazione urbanistica.

• art. 9 d.P.R. 380/2001

  Le aree divenute prive di disciplina urbanistica a seguito della decadenza di vincoli espropriativi costituiscono zone bianche e impongono al Comune di esercitare la propria potestà pianificatoria attribuendo una nuova destinazione.

• art. 71 d.P.R. 115/2002

  Disciplina la liquidazione del compenso spettante al commissario ad acta, posto nel caso concreto a carico del Comune.

• art. 4, comma 2, l.r. Sicilia n. 19/2020

  Sono conferite ai comuni tutte le funzioni di governo del territorio non esplicitamente attribuite dalla presente legge alla Regione, alle Città metropolitane ed ai liberi Consorzi comunali.

  Conferma la competenza comunale sulle funzioni di governo del territorio non riservate ad altri enti.

• art. 14, comma 27, d.l. 78/2010, convertito dalla l. 122/2010

  Ricondotta dal giudice alla competenza fondamentale dei Comuni in materia di pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale.

• art. 3, lett. c), d.m. 1444/1968

  Richiamata nell’ambito della qualificazione degli spazi pubblici destinati a parco, gioco e sport, la cui specifica destinazione soggettivamente pubblica è stata ritenuta espropriativa.

Massime di principio

• I vincoli urbanistici conformativi sono quelli che disciplinano in modo omogeneo una zona o una generalità di beni, in ragione delle caratteristiche intrinseche dei luoghi e del contesto territoriale; i vincoli espropriativi sono invece quelli che riservano all’amministrazione l’edificazione su aree determinate o svuotano sostanzialmente il contenuto del diritto di proprietà in funzione della localizzazione di un’opera pubblica.
• La possibilità meramente astratta che un’opera o un’attività prevista da una destinazione urbanistica possa essere realizzata anche da privati non esclude, di per sé, la natura espropriativa del vincolo, quando la destinazione imponga opere destinate esclusivamente alla fruizione soggettivamente pubblica.
• La destinazione urbanistica di un’area a attrezzature pubbliche per l’istruzione, quando comporti la realizzazione di strutture destinate esclusivamente alla fruizione pubblica, ha natura espropriativa perché comprime il diritto dominicale oltre il suo contenuto minimo essenziale.
• La destinazione a spazi pubblici attrezzati per parco, gioco e sport può avere natura espropriativa quando sia specificamente riferita alla realizzazione di opere pubbliche determinate e incompatibili con la naturale destinazione dell’area, con conseguente ablazione di facoltà inerenti alla proprietà.
• La decadenza di un vincolo preordinato all’esproprio non determina il ripristino automatico della precedente destinazione urbanistica; l’area diviene zona bianca e il Comune è tenuto a esercitare la propria potestà urbanistica adottando una nuova e congrua disciplina.
• Nel giudizio avverso il silenzio sulla ritipizzazione di un’area divenuta zona bianca, il giudice può ordinare all’amministrazione di concludere il procedimento, ma non può imporre una specifica destinazione urbanistica quando la scelta richieda valutazioni discrezionali e istruttorie dell’amministrazione.

Come è indicizzato