Sentenza n. 896/2026 - Catania, Sezione 5

Esito

La controversia

Il Comune ha dedotto, tra l’altro, la violazione dell’art. 97 Cost., degli artt. 15 e 17 d.lgs. 201/2022, degli artt. 200, 201 e 202 d.lgs. 152/2006 e della l.r. Sicilia n. 9/2010; il difetto di istruttoria e di motivazione; l’illogicità, contraddittorietà, travisamento, sviamento e disparità di trattamento. In particolare, ha contestato sia la scelta di suddividere l’ATO in tre bacini, ritenuta contrastante con il modello della gestione integrata e del gestore unico d’ambito, sia la scelta vincolante di affidare in house il servizio nel bacino Ionico senza una concreta valutazione della convenienza, della sostenibilità economica, dei vantaggi per la collettività e del rapporto con il mercato. Sono state inoltre esaminate le eccezioni della resistente relative al difetto di giurisdizione, alla carenza di legittimazione e interesse, alla tardività per mancata impugnazione degli atti presupposti e al carattere non definitivo del piano in assenza di approvazione regionale.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile l’intervento del Comune di Antillo, poiché proposto con scritti non notificati da un ente cointeressato che aveva prestato acquiescenza agli atti lesivi; il cointeressato avrebbe dovuto proporre autonomamente ricorso. Ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo che il verbale, pur adottato dall’assemblea di una società consortile, esprimesse poteri pubblicistici di organizzazione del servizio rifiuti e che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. p), c.p.a. Ha respinto anche le eccezioni di difetto di legittimazione, tardività e carenza di interesse: il Comune agiva quale ente esponenziale della collettività; gli atti del 23 dicembre 2024 e del 20 maggio 2025 non erano immediatamente lesivi; il verbale del 10 ottobre 2025 aveva invece già imposto il modello in house per il bacino Ionico e prodotto un effetto di autovincolo sulla futura attività di affidamento. Il ricorso è stato accolto nel merito. La scelta dell’affidamento in house è stata ritenuta illegittima per assenza di adeguata istruttoria e motivazione circa le ragioni della internalizzazione, i vantaggi per la collettività, la convenienza rispetto al mercato e i parametri tecnici ed economico-finanziari rilevanti. Parimenti, la suddivisione dell’ambito in tre bacini è stata annullata per difetto di istruttoria e motivazione: la mera indicazione di caratteristiche geografiche, dimensioni comunali e logistica dei trasporti non dimostrava, con dati tecnici ed economici, la necessità e convenienza della frammentazione, tanto più in presenza del mantenimento dell’unitarietà degli impianti e della chiusura del ciclo. I restanti motivi sono stati assorbiti. È stato annullato il verbale del 10 ottobre 2025; gli ulteriori atti sono rimasti assorbiti in quanto non immediatamente lesivi. Sono fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione. Le spese sono state compensate, con condanna della S.R.R. alla refusione del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. p), c.p.a.

  controversie comunque attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti

  La giurisdizione esclusiva amministrativa comprende le controversie relative all’organizzazione o all’erogazione del servizio pubblico di raccolta e smaltimento dei rifiuti, anche quando l’attività sia formalmente esercitata da una società partecipata; restano escluse le sole questioni meramente patrimoniali derivanti da rapporti negoziali.

• art. 28, comma 2, c.p.a.

  Nel giudizio promosso da altri contro un atto generale o a effetti inscindibili, è inammissibile l’intervento adesivo-dipendente del cointeressato che abbia prestato acquiescenza al provvedimento lesivo.

• art. 10, comma 4, l.r. Sicilia n. 9/2010

  La S.R.R. adotta il piano d’ambito [...] trasmettendolo entro dieci giorni all’Assessorato regionale [...] Trascorso il termine di novanta giorni [...] il piano d’ambito acquisisce piena efficacia.

  La trasmissione tempestiva del piano all’Assessorato e il decorso del termine previsto per la verifica regionale consentono al piano di acquisire piena efficacia; la pendenza della verifica non esclude l’impugnabilità dell’atto quando esso abbia già prodotto effetti costitutivi.

• art. 200 d.lgs. 152/2006

  superamento della frammentazione delle gestioni attraverso un servizio di gestione integrata dei rifiuti; conseguimento di adeguate dimensioni gestionali

  La pianificazione degli ambiti territoriali ottimali deve perseguire il superamento della frammentazione e adeguate dimensioni gestionali; una suddivisione interna dell’ambito richiede quindi una specifica istruttoria tecnica ed economica e una motivazione adeguata.

• artt. 15 e 17 d.lgs. 201/2022

  La scelta della modalità di gestione di un servizio pubblico locale deve essere sostenuta da un’istruttoria e da una motivazione idonee a dimostrare la convenienza, la sostenibilità e i vantaggi per la collettività dell’affidamento in house rispetto alle alternative disponibili.

• art. 3 l. 241/1990

  Le scelte organizzative discrezionali incidenti sulla gestione del servizio devono essere sorrette da una motivazione effettiva, non apparente e coerente con gli accertamenti istruttori.

• artt. 200, 201 e 202 d.lgs. 152/2006

  La gestione integrata dei rifiuti deve essere organizzata secondo ambiti territoriali e criteri funzionali a efficienza, efficacia, economicità e superamento della frammentazione.

Massime di principio

• Gli atti adottati da una società consortile partecipata, quando definiscono l’organizzazione territoriale e il modello di gestione di un servizio pubblico di rilevanza economica, possono esprimere esercizio di potere pubblicistico e rientrare nella giurisdizione amministrativa esclusiva in materia di gestione del ciclo dei rifiuti.
• La scelta dell’affidamento in house, quando sia già individuata in un atto di pianificazione come modalità vincolante per il successivo affidamento, produce una lesione attuale e immediatamente impugnabile, anche se la procedura concreta di affidamento non è ancora iniziata; il successivo affidamento costituisce attuazione di una scelta organizzativa già compiuta.
• La scelta dell’affidamento in house deve essere preceduta da un’adeguata istruttoria e da una motivazione che espongano le ragioni tecniche, economiche e qualitative della internalizzazione, i vantaggi per la collettività e la convenienza rispetto al ricorso al mercato, secondo i parametri normativi applicabili.
• La suddivisione di un ambito territoriale ottimale dei rifiuti in più bacini richiede un’istruttoria concreta sui profili organizzativi, gestionali, logistici ed economici e una motivazione idonea a dimostrare che la frammentazione sia compatibile con il superamento della dispersione gestionale e con l’efficienza, efficacia ed economicità del servizio.
• La mera indicazione di caratteristiche geografiche, demografiche o territoriali non è sufficiente a giustificare la frammentazione di un ambito, soprattutto quando gli impianti e la chiusura del ciclo dei rifiuti restino unitari; in tal caso è necessario un più intenso onere motivazionale.
• Il cointeressato che abbia prestato acquiescenza a un atto lesivo non può intervenire adesivamente nel ricorso proposto da altro cointeressato; deve, ove ancora nei termini, proporre autonomamente l’impugnazione.

Come è indicizzato