Sentenza n. 637/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente aveva trasmesso al Comune una richiesta volta all’aggiornamento del pianino relativo a Campo San Geremia e al rilascio di una concessione permanente, o subordinatamente temporanea, di occupazione di suolo pubblico. La richiesta era stata inviata tramite PEC e non attraverso il portale telematico previsto dal regolamento comunale per i procedimenti dello Sportello Unico per le Attività Produttive. Il Comune aveva qualificato la comunicazione come mera manifestazione di interesse alla pianificazione generale e l’aveva esaminata nell’ambito della Conferenza di servizi, senza concedere il plateatico richiesto. La ricorrente ha dedotto: omessa comunicazione di avvio del procedimento, con riferimento all’indizione della Conferenza di servizi; omessa comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990; difetto di motivazione; contraddittorietà dell’azione amministrativa, poiché in precedenza sarebbe stata concessa l’occupazione del medesimo sedime; disparità di trattamento rispetto agli altri esercizi affacciati sul campo; illegittimità per il rischio che la mancata concessione incentivasse un uso non consentito dello spazio pubblico antistante la chiesa; mancata verifica della conformità della richiesta alle prescrizioni delle deliberazioni comunali in materia di occupazione del suolo pubblico. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria conseguenziale.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e la domanda risarcitoria. Il Collegio ha ritenuto decisiva la qualificazione della comunicazione del 31 marzo 2022 come mera manifestazione di interesse alla pianificazione, e non come istanza individuale di concessione idonea ad avviare un procedimento destinato a concludersi con un provvedimento espresso. Sotto il profilo formale, la comunicazione era stata trasmessa via PEC anziché tramite il portale prescritto dal regolamento comunale. Sotto il profilo sostanziale, essa riguardava il procedimento generale di pianificazione degli spazi pubblici e non una posizione pretensiva individuale. Il primo motivo è stato respinto perché i pianini sono atti generali e di pianificazione, per i quali l’art. 13 l. 241/1990 esclude la comunicazione individuale di avvio; la partecipazione degli interessi del settore era comunque assicurata dal coinvolgimento delle associazioni di categoria. Il secondo motivo è stato respinto perché l’art. 10-bis l. 241/1990 non trova applicazione rispetto a un procedimento di pianificazione generale, caratterizzato da ampia discrezionalità amministrativa. Il terzo motivo è stato respinto in quanto per gli atti generali e di pianificazione non opera l’obbligo di motivazione individuale; comunque, il verbale della Conferenza di servizi indicava, con riferimento alla richiesta, la distanza dell’area dal locale come ragione ostativa. Il quarto motivo è stato respinto poiché la precedente occupazione era stata autorizzata esclusivamente durante l’emergenza pandemica, in deroga ai criteri ordinari, con espressa esclusione di qualsiasi diritto al mantenimento o al rinnovo; essa non aveva quindi generato un affidamento tutelabile né costituiva una precedente valutazione favorevole della compatibilità urbanistico-pianificatoria. Il quinto motivo è stato respinto perché la disparità di trattamento richiede l’identità assoluta delle situazioni comparate, non dimostrata; gli altri esercizi disponevano di plateatici sul fronte dei rispettivi locali, mentre la richiesta riguardava il centro del campo, area ad alto flusso pedonale e distante dall’esercizio. Il sesto motivo è stato respinto per carenza di prova. Il settimo motivo è stato dichiarato inammissibile per genericità, non essendo stato indicato in che modo la concessione richiesta sarebbe stata conforme alle prescrizioni regolamentari invocate. Le spese sono state compensate per la peculiarità della vicenda e la difficoltà della qualificazione della comunicazione della ricorrente.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  Non imponeva la comunicazione individuale di avvio del procedimento relativo all’approvazione del pianino, trattandosi di procedimento di pianificazione generale soggetto all’esclusione prevista dall’art. 13 l. 241/1990.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non era dovuto perché la comunicazione della ricorrente non costituiva un’istanza individuale di concessione, ma una manifestazione di interesse nell’ambito di un procedimento generale di pianificazione.

• art. 13 l. 241/1990

  Esclude l’obbligo di comunicazione di avvio e le garanzie partecipative individuali per i procedimenti diretti all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione; tale disciplina è stata applicata ai pianini comunali.

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo di motivazione individuale non si applica agli atti amministrativi generali e di pianificazione; in ogni caso, il verbale della Conferenza di servizi conteneva una motivazione sufficiente riferita alla distanza dell’area dal locale.

• art. 2, comma 1, l. 241/1990

  Il dovere di concludere il procedimento con un provvedimento espresso presuppone l’esistenza di un’istanza idonea ad avviare un procedimento amministrativo; tale presupposto è stato escluso per la comunicazione trasmessa dalla ricorrente.

• art. 14 e 14-ter l. 241/1990

  La Conferenza di servizi è stata utilizzata quale sede di valutazione degli interessi pubblici e privati nell’ambito del procedimento generale di revisione dei pianini.

• art. 7 del Regolamento per la gestione dei procedimenti dello Sportello Unico per le Attività Produttive

  La trasmissione tramite il portale telematico previsto dal regolamento costituiva il requisito formale per una valida istanza di concessione; l’invio via PEC non ha attribuito alla comunicazione tale natura.

• Deliberazione di Giunta comunale n. 237/2015

  I criteri regolamentari ordinari, incluso quello relativo alla tracciatura dell’ambito d’esercizio, erano stati derogati nella precedente autorizzazione emergenziale e non fondavano un diritto alla nuova concessione.

Massime di principio

• I pianini comunali che individuano e regolano gli spazi pubblici concedibili per attività commerciali hanno natura di atti generali e di pianificazione; pertanto, ai sensi dell’art. 13 l. 241/1990, non richiedono la comunicazione individuale di avvio del procedimento né la convocazione dei singoli operatori, quando la partecipazione degli interessi collettivi sia assicurata attraverso le associazioni di categoria previste dalla disciplina comunale.
• Una comunicazione del privato può essere qualificata come istanza individuale di concessione soltanto se rispetta i requisiti formali prescritti dalla disciplina applicabile e mira sostanzialmente all’esercizio di un potere puntuale; quando essa si inserisce in un procedimento generale di pianificazione, costituisce mera manifestazione di interesse e non impone all’amministrazione l’adozione di un provvedimento espresso individuale.
• Il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 non è dovuto nell’ambito di procedimenti di pianificazione generale, nei quali l’amministrazione esercita un’ampia discrezionalità e non definisce una singola posizione pretensiva mediante il diniego di un’istanza individuale.
• Un’autorizzazione temporanea rilasciata in via emergenziale e in deroga ai criteri ordinari, con espressa esclusione del diritto al mantenimento o al rinnovo, non fonda un legittimo affidamento sulla successiva concessione ordinaria del medesimo spazio.
• La disparità di trattamento quale figura sintomatica dell’eccesso di potere richiede la prova rigorosa dell’identità assoluta delle situazioni comparate; non è sufficiente che gli operatori svolgano attività analoghe se differiscono la collocazione dei rispettivi plateatici e la relazione con gli spazi pubblici.
• La censura di violazione di prescrizioni regolamentari è inammissibile per genericità quando il ricorrente non indica concretamente in che modo l’attività o la concessione richiesta rispetterebbe quelle prescrizioni.

Come è indicizzato