DECRETO LEGISLATIVO 23 dicembre 2022, n. 201

Disciplina generale dei servizi pubblici locali di rilevanza economica

Il decreto definisce il quadro generale dei servizi di interesse economico generale prestati a livello locale, ponendo principi comuni per organizzazione, affidamento, gestione, controllo e trasparenza. L’obiettivo è garantire qualità, accessibilità, concorrenza ed equilibrio economico-finanziario, nel rispetto del diritto dell’Unione europea.

Oggetto, finalità e ambito di applicazione

Le disposizioni si applicano a tutti i servizi di interesse economico generale prestati a livello locale e integrano la normativa di settore; in caso di contrasto, prevalgono su di essa, salvo specifiche norme di salvaguardia. Il decreto tutela la concorrenza, la libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, e individua le funzioni fondamentali di indirizzo, controllo e regolazione degli enti locali. Le norme sono qualificabili come principi fondamentali di riforma economico-sociale e si applicano anche alle regioni a statuto speciale e alle province autonome, compatibilmente con i rispettivi statuti.

Definizioni rilevanti

Il decreto chiarisce, tra l’altro, che per enti locali si intendono quelli del TUEL; per enti competenti anche gli enti di governo degli ambiti o bacini e le forme associative tra enti locali. I servizi pubblici locali di rilevanza economica sono quelli erogati o erogabili dietro corrispettivo su un mercato, ma che richiedono intervento pubblico per assicurare accessibilità, continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza. Vengono inoltre definiti i servizi a rete, i diritti esclusivi e speciali, i costi di riferimento, le tariffe e i costi efficienti.

Principi generali e criteri di organizzazione

I servizi devono rispondere ai bisogni delle comunità e degli utenti nel rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità. L’istituzione, regolazione e gestione devono ispirarsi a concorrenza, efficienza, efficacia, sviluppo sostenibile, qualità adeguata, tariffe orientate ai costi efficienti, innovazione tecnologica, trasparenza e durata proporzionata. È assicurata la centralità del cittadino e dell’utente, anche tramite forme di partecipazione attiva.

Coordinamento istituzionale e aggregazioni

Le città metropolitane sono chiamate a sviluppare la gestione integrata dei servizi e il comune capoluogo può essere delegato a esercitare funzioni per conto degli altri comuni. Le regioni devono incentivare la riorganizzazione degli ambiti o bacini dei servizi a rete, anche tramite aggregazioni volontarie, preferibilmente su scala regionale o comunque idonea a generare economie di scala o di scopo. È previsto un decreto ministeriale per misure incentivanti, da adottare entro 45 giorni dall’entrata in vigore. Le province svolgono funzioni di supporto tecnico-amministrativo e coordinamento; per il settore rifiuti, ARERA presenta relazioni semestrali alle Camere.

Separazione tra regolazione e gestione e incompatibilità

A livello locale le funzioni di regolazione, indirizzo e controllo devono restare distinte dalla gestione. Gli enti di governo dell’ambito e le autorità locali di regolazione non possono partecipare, direttamente o indirettamente, ai soggetti gestori. Sono previste incompatibilità e inconferibilità per amministratori, dirigenti, responsabili e consulenti coinvolti nella regolazione o nell’organizzazione del servizio; tali incompatibilità cessano dopo un anno dalla fine degli incarichi. Per gli affidamenti già in essere alla data di entrata in vigore, l’adeguamento va completato entro 12 mesi.

Competenze regolatorie, costi e standard

Per i servizi a rete, le autorità di regolazione definiscono costi di riferimento, schema tipo di piano economico-finanziario, indicatori e livelli minimi di qualità, oltre a schemi di bandi e contratti tipo. Per i servizi non a rete senza autorità competente, tali atti sono predisposti dal Ministero delle imprese e del made in Italy. Gli enti locali possono poi adottare regolamenti o atti generali che fissano condizioni, principi, obiettivi e standard della gestione.

Istruttoria sul perimetro del servizio e tutela della sussidiarietà

Gli enti locali devono assicurare i servizi attribuiti dalla legge, ma possono istituire nuovi servizi locali solo dopo un’istruttoria che dimostri l’inidoneità del mercato o dell’iniziativa privata a soddisfare i bisogni della comunità. La deliberazione di istituzione deve dare conto dell’istruttoria e può essere preceduta da consultazione pubblica. Se non è necessaria l’istituzione del servizio, l’ente può comunque promuovere iniziative di sostegno agli utenti, anche tramite vantaggi economici o agevolazioni, nel rispetto della disciplina sugli aiuti di Stato.

Obblighi di servizio pubblico e diritti speciali o esclusivi

Quando il servizio pubblico è necessario, l’ente può valutare se imporre obblighi di servizio pubblico a uno o più operatori senza restringere il numero degli abilitati, indicando eventuali compensazioni economiche. L’attribuzione di diritti speciali o esclusivi è ammessa solo se indispensabile, in assenza di misure meno restrittive, e sulla base di un’adeguata analisi economica da riportare nella deliberazione istitutiva.

Modalità di gestione e scelta dell’affidamento

Se l’interesse pubblico richiede un singolo operatore o un numero limitato di operatori, l’ente può scegliere tra affidamento a terzi con gara, società mista, società in house e, per i servizi non a rete, gestione in economia o tramite aziende speciali. La scelta deve considerare caratteristiche tecniche ed economiche del servizio, qualità, investimenti, finanza pubblica, costi per ente e utenti, alternative possibili e risultati di eventuali gestioni precedenti. Prima della gara o dell’affidamento deve essere redatta una relazione che motivi la scelta, i requisiti UE, gli obblighi di servizio pubblico e le eventuali compensazioni.

Affidamenti a rete: piano economico-finanziario

Per i servizi a rete, la relazione di scelta deve essere integrata con un piano economico-finanziario asseverato, contenente proiezioni di costi, ricavi, investimenti e finanziamenti per la durata dell’affidamento.

Forme di affidamento

L’affidamento mediante procedura a evidenza pubblica deve seguire la disciplina dei contratti pubblici, favorendo, ove possibile, le concessioni rispetto agli appalti per trasferire il rischio operativo al gestore. Le società miste sono ammesse secondo il d.lgs. 175/2016, con socio privato scelto tramite procedura specifica; la cessione della partecipazione pubblica non incide sulla durata degli affidamenti in corso. L’affidamento in house è consentito nei limiti del diritto UE e del d.lgs. 175/2016; per importi sopra soglia è richiesta una motivazione rafforzata, anche sui benefici per la collettività, e il contratto può essere stipulato solo dopo 60 giorni dalla pubblicazione della deliberazione su ANAC.

Partenariato con il Terzo settore

Gli enti locali possono attivare partenariati con enti del Terzo settore per specifici progetti di servizio o intervento riconducibili al servizio pubblico locale di rilevanza economica. La scelta deve essere motivata, evidenziando la natura collaborativa del rapporto e i benefici in termini di universalità, solidarietà ed equilibrio di bilancio. La disciplina non si applica se le risorse pubbliche superano complessivamente il rimborso dei costi previsti.

Durata dell’affidamento e indennizzo

La durata dell’affidamento deve essere proporzionata agli investimenti e non superare il periodo necessario all’ammortamento. Per gli affidamenti in house di servizi non a rete, la durata massima è di 5 anni, salvo motivazione per una durata maggiore finalizzata all’ammortamento. In caso di durata inferiore al tempo di ammortamento o cessazione anticipata, il gestore uscente ha diritto a un indennizzo pari al valore contabile degli investimenti non ammortizzati, rivalutato ISTAT e al netto dei contributi pubblici.

Tutela occupazionale e assetti patrimoniali

Bandi, avvisi e deliberazioni di affidamento devono tutelare l’occupazione del personale della precedente gestione, anche tramite clausole sociali. Le reti, gli impianti e le dotazioni essenziali devono essere individuati dall’ente competente; sono destinati al servizio per tutta la loro utilizzabilità e non possono essere ceduti, salvo ipotesi specifiche. La gestione delle infrastrutture può essere separata da quella del servizio e affidata con le medesime modalità di affidamento. È possibile conferire la proprietà a società interamente pubbliche, incedibili, che mettono i beni a disposizione dei gestori contro canone; se hanno requisiti in house, possono ricevere anche la gestione.

Lavori connessi, subentro e contratto di servizio

I lavori connessi alla gestione devono essere affidati secondo la disciplina dei contratti pubblici, salvo esecuzione diretta quando l’affidamento comprenda anche i lavori e il gestore sia qualificato. Alla scadenza o cessazione anticipata, il nuovo gestore subentra nella disponibilità delle infrastrutture essenziali, con applicazione dell’indennizzo al gestore uscente. I rapporti sono regolati da un contratto di servizio che disciplina almeno durata, obiettivi, obblighi di servizio, compensazioni, monitoraggio, penali, risoluzione, dati da rendere disponibili, reclami, garanzie, recesso e indennizzi; per i servizi su richiesta individuale, il contratto regola anche tariffe, livelli di qualità, reclami e ristori.

Trasparenza, carta dei servizi e tariffazione

Il gestore deve redigere e aggiornare la carta dei servizi, pubblicandola online con le informazioni sulla tariffa. Deve inoltre rendere pubblici qualità effettiva, investimenti effettuati e programmazione futura, nel rispetto dei segreti commerciali. Le tariffe devono garantire equilibrio economico-finanziario, recupero di efficienza e coerenza con obiettivi sociali e ambientali; sono previsti criteri di correlazione costi-ricavi, equilibrio tra finanziamenti e capitale, valutazione dei costi efficienti e adeguata remunerazione del capitale. Gli enti possono prevedere tariffe agevolate per utenti in difficoltà o disabili e aggiornamenti secondo il metodo del price cap, salvo metodi diversi adeguatamente motivati.

Vicende del rapporto, controlli e rimedi

Le modifiche, la cessazione anticipata e la risoluzione del rapporto sono ammesse nei limiti del diritto UE e dei contratti pubblici; nel caso dell’in house, le modifiche devono essere asseverate. L’ente affidante conserva il potere di risolvere anticipatamente il rapporto in caso di grave inadempimento. La vigilanza è affidata agli enti locali e agli altri enti competenti tramite un programma di controlli; il gestore deve fornire dati e informazioni, e l’inadempimento informativo può essere sanzionato contrattualmente. L’utente può ricorrere a procedure extragiudiziali di risoluzione delle controversie.

Verifiche periodiche e trasparenza istituzionale

I comuni sopra 5.000 abitanti, le città metropolitane, le province e gli altri enti competenti devono svolgere una ricognizione periodica della gestione dei servizi, analizzando andamento economico, efficienza, qualità e rispetto degli obblighi contrattuali, nonché il ricorso agli affidamenti in house e gli oneri per gli enti. Se emergono andamenti insoddisfacenti per cause del gestore, l’ente deve adottare un atto di indirizzo con un piano correttivo entro 3 mesi; l’atto e il piano sono trasmessi ad ANAC, mentre l’AGCM svolge monitoraggio e relaziona annualmente a Governo e Parlamento. La ricognizione va aggiornata ogni anno e, in prima applicazione, effettuata entro 12 mesi dall’entrata in vigore.

Pubblicità degli atti

Gli enti locali devono pubblicare senza indugio sul proprio sito e trasmettere ad ANAC gli atti principali relativi a istituzione, affidamento, gestione e ricognizione dei servizi; ANAC li pubblica nella sezione dedicata alla trasparenza dei servizi pubblici locali e li rende accessibili anche tramite la piattaforma unica della trasparenza.