Cassazione Civile, Ordinanza n. 10301/2023 del 18/04/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un'autorizzazione comunale del 2002 per l'apertura di uno scavo su una strada pubblica, rilasciata a una società operante nella distribuzione di energia elettrica per lavori sulla rete. La società sosteneva di avere ultimato i lavori entro il termine previsto, ma il Comune le contestava il ritardo nella riconsegna dell'area e, con un avviso del 2005, le richiedeva il pagamento di una penale di euro 67.500 prevista dal regolamento comunale sugli scavi stradali. La società ha opposto l'atto deducendo, in sintesi, che la pretesa avesse natura di sanzione amministrativa o di prestazione patrimoniale imposta senza base legislativa, che l'atto fosse nullo per difetto di motivazione e indeterminatezza, che il ritardo fosse solo formale e non sostanziale, che dovesse applicarsi il regolamento successivo abrogativo e che, comunque, la penale andasse ridotta ad equità. In cassazione ha riproposto tali censure con sei motivi, insistendo soprattutto sulla natura pubblicistica della pretesa, sulla nullità dell'accordo per difetto di forma scritta e sulla mancata riduzione della penale.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha applicato il principio di diritto affermato dalle Sezioni Unite n. 9775/2022, ritenendo che, in caso di concessione temporanea di suolo pubblico con autorizzazione allo scavo, l'istanza del privato che accetti espressamente gli obblighi previsti dal regolamento comunale e il successivo rilascio del provvedimento amministrativo integrino una convenzione accessiva alla concessione validamente stipulata in forma scritta ad substantiam. Ha quindi escluso sia la natura di prestazione patrimoniale imposta ex art. 23 Cost., sia la nullità per difetto di forma, sia l'applicabilità del regolamento successivo, sia il vizio motivazionale sulla mancata riduzione della penale, rilevando che la clausola aveva natura privatistica e che la Corte territoriale aveva congruamente valutato la gravità dell'inadempimento. La ricorrente è stata condannata alle spese e al versamento dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 23 Cost.

  La Corte esclude che la penale prevista nel rapporto concessorio integri una prestazione patrimoniale imposta, perché deriva da una convenzione negoziale privatistica e non da una imposizione unilaterale dell'ente.

• art. 1382 c.c.

  La clausola penale è richiamata come figura privatistica destinata a rafforzare il vincolo contrattuale e a predeterminare il danno da inadempimento o ritardo.

• art. 1383 c.c.

  È evocato nel contesto della disciplina della clausola penale, che la Corte considera applicabile al caso concreto.

• art. 1384 c.c.

  La riduzione equitativa della penale rientra nel potere discrezionale del giudice di merito; la Corte ritiene congrua la mancata riduzione nel caso concreto.

• art. 132 c.p.c., n. 3

  La censura di nullità per difetto di motivazione sulla riduzione della penale è respinta perché la motivazione della sentenza d'appello è ritenuta sufficiente.

• art. 112 c.p.c.

  Richiamato nel motivo sulla pretesa omissione di pronuncia sulla nullità, ma non ritenuto violato dalla Corte.

• art. 345 c.p.c.

  Richiamato nel motivo sulla nullità negoziale, ma non ritenuto decisivo ai fini dell'accoglimento.

• art. 1421 c.c.

  La nullità per difetto di forma è considerata rilevabile d'ufficio, ma nel caso concreto è esclusa perché il contratto è ritenuto validamente concluso.

• art. 16 r.d. 2440/1923

  Viene richiamato insieme all'art. 17 per affermare la necessaria forma scritta dei contratti della P.A.

• art. 17 r.d. 2440/1923

  La Corte, seguendo le Sezioni Unite, afferma che la norma consente la valida conclusione del contratto anche mediante scambio di dichiarazioni scritte tra amministrazione e privato, senza necessità di un unico documento sottoscritto da entrambi.

• art. 25 d.lgs. 285/1992

  Richiamato nel quadro normativo della concessione per occupazione di suolo pubblico e scavi stradali.

• art. 67 d.P.R. 495/1992

  Richiamato come disposizione di attuazione della disciplina sugli scavi e sulle occupazioni stradali.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 115/2002

  La Corte dà atto dei presupposti per il versamento dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato.

• art. 1362 c.c.

  Richiamato nel motivo relativo all'interpretazione del regolamento successivo, ma la censura è respinta.

• art. 28 del Regolamento cavi del Comune di Roma

  La ricorrente lo invocava come norma abrogativa delle disposizioni previgenti; la Corte, aderendo alle Sezioni Unite, ritiene che, una volta recepite in convenzione le clausole penali del regolamento originario, le modifiche successive non incidano sul rapporto negoziale già perfezionato.

• art. 26 del Regolamento cavi del Comune di Roma

  È considerato il parametro regolamentare richiamato nell'accordo; la penale prevista ha natura privatistica nel contesto della concessione-contratto.

• art. 22 del Regolamento cavi del Comune di Roma

  È richiamato come norma relativa alla riconsegna formale dell'area e agli adempimenti documentali connessi.

• art. 26, comma 5, del Regolamento cavi del 2002

  Viene indicato come fonte delle clausole penali recepite nella convenzione accessiva alla concessione.

Massime di principio

• Nella concessione temporanea di suolo pubblico con autorizzazione allo scavo, l'istanza del privato che contenga l'espressa accettazione delle condizioni regolamentari e il successivo rilascio del provvedimento amministrativo possono integrare una convenzione accessiva validamente conclusa in forma scritta, senza necessità di un unico documento sottoscritto contestualmente da entrambe le parti.
• La clausola penale inserita nel rapporto concessorio per ritardo o inadempimento degli obblighi di scavo e riconsegna ha natura privatistica e non costituisce, di per sé, prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell'art. 23 Cost.
• Una volta recepite in convenzione le clausole regolamentari, le modifiche unilaterali successive del regolamento non incidono sul contenuto del rapporto già perfezionato, che resta governato dalla fonte negoziale ormai formata.
• La riduzione equitativa della clausola penale è valutazione rimessa al giudice di merito e può essere esercitata d'ufficio; in cassazione è censurabile solo se manca o è apparente la motivazione, non quando il giudice abbia dato conto della congruità della penale rispetto alla gravità dell'inadempimento.
• Nel rapporto concessorio, la funzione della clausola penale è quella di predeterminare forfettariamente il danno da ritardo o inadempimento e di rafforzare il vincolo contrattuale, non di remunerare un servizio o di sanzionare in senso amministrativo.

Come è indicizzato