Sentenza n. 4272/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L'impresa aveva ottenuto agevolazioni per € 115.183,67, ritenendo applicabile l'esenzione dal requisito della riduzione del fatturato prevista per le imprese che avevano avviato l'attività nella Zona Franca Urbana nel periodo indicato dalla circolare ministeriale. In seguito, il Ministero accertava che l'impresa era già operativa nella ZFU dal 25 marzo 2013, sebbene tramite diverse unità locali, e revocava il beneficio, intimando la restituzione di € 49.573,28. Il TAR Liguria dichiarava il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione amministrativa, ritenendo che il beneficio fosse riconosciuto direttamente dalla legge e che all'amministrazione spettasse soltanto verificare la sussistenza di presupposti predeterminati. L'impresa appellava sostenendo: travisamento della lex specialis, dei fatti e dei documenti; motivazione illogica, insufficiente o apparente; omessa pronuncia e violazione dell'art. 112 c.p.c.; violazione dell'art. 8 del d.l. n. 109/2018, dei paragrafi 5.2, 5.3 e 5.9 della circolare MISE n. 73726/2019 e degli artt. 18 e 19 del d.m. MISE 10 aprile 2013; violazione degli artt. 12 e 21-nonies l. n. 241/1990. L'appellante sosteneva che la circolare avesse introdotto, senza delega legislativa, un requisito ulteriore relativo all'"avvio dell'attività" e che la relativa valutazione implicasse esercizio di discrezionalità amministrativa sull'an, il quid e il quomodo dell'agevolazione, radicando la giurisdizione del giudice amministrativo. Sosteneva inoltre che l'apertura di una nuova sede operativa dovesse essere equiparata alla creazione di una nuova impresa e contestava il richiamo alla procedura a sportello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la decisione del TAR sulla giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto che l'art. 8 del d.l. n. 109/2018 riconosca il beneficio alle imprese aventi sede principale o sede operativa nella ZFU e che la circolare ministeriale si sia limitata a precisare, in modo coerente con la legge, i casi di esenzione dal requisito della riduzione del fatturato. L'esenzione è ragionevole perché riferita a imprese prive di un dato reddituale storico triennale; non costituisce quindi un ampliamento o una modifica discrezionale dell'ambito applicativo della legge. La verifica demandata all'amministrazione consisteva esclusivamente nell'accertamento della data di avvio dell'attività d'impresa nella ZFU, entro termini predeterminati, senza apprezzamenti discrezionali sull'an, il quid o il quomodo dell'erogazione. Ne consegue che la controversia sulla spettanza e sulla revoca del beneficio appartiene alla giurisdizione ordinaria. Il Consiglio di Stato ha inoltre ritenuto esaurite le questioni rilevanti ai fini dell'art. 112 c.p.c., dichiarando non decisivi gli argomenti non espressamente esaminati. L'appellante è stata condannata al pagamento delle spese del grado, liquidate in € 1.500,00.

Norme richiamate

• art. 8 d.l. n. 109/2018, convertito dalla l. n. 130/2018

  le imprese che hanno la sede principale o una sede operativa all’interno della zona franca ... e che hanno subito ... una riduzione del fatturato almeno pari al 25 per cento ... possono richiedere ... le seguenti agevolazioni

  La disposizione individua direttamente la platea dei beneficiari e i presupposti dell'agevolazione; l'amministrazione è chiamata a verificarne la sussistenza senza esercitare discrezionalità sull'an, il quid o il quomodo dell'erogazione.

• art. 1, comma 1020, l. n. 145/2018

  Ha esteso le agevolazioni al periodo d'imposta 2019 per i soggetti già esistenti e alle imprese che avviavano l'attività nella ZFU entro il 31 dicembre 2019.

• paragrafo 5.9 circolare MISE n. 73726 del 7 marzo 2019

  il predetto requisito per l’accesso alle agevolazioni non si applica: a) alle imprese ... che hanno avviato l’attività nella zona franca urbana tra il 14 agosto 2017 e il 14 agosto 2018; b) alle imprese che hanno avviato l’attività ... in data successiva al 14 agosto 2018; c) alle imprese che ... si impegnano ad avviarla entro il 31 dicembre 2019

  La circolare precisa in via applicativa i casi di esenzione dal requisito della riduzione del fatturato, senza innovare né contraddire la disciplina legislativa.

• art. 73 c.p.a.

  Ha consentito al TAR di sottoporre d'ufficio alle parti la questione di giurisdizione e di assegnare un termine per dedurre.

• art. 112 c.p.c.

  Il giudice deve pronunciarsi sulla domanda e sui motivi rilevanti; non sussiste omessa pronuncia quando le questioni esaminate esauriscono l'ambito decisivo del contenzioso e le ulteriori doglianze sono inidonee a modificare l'esito.

• art. 12 l. n. 241/1990

  Richiamato dall'appellante, ma non posto dal Consiglio di Stato a fondamento della decisione.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Richiamato dall'appellante, ma non posto dal Consiglio di Stato a fondamento della decisione.

Massime di principio

• In materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, appartiene alla giurisdizione ordinaria la controversia relativa alla concessione o alla revoca del beneficio quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e l'amministrazione deve soltanto verificare la sussistenza di presupposti predeterminati, senza apprezzamenti discrezionali sull'an, il quid e il quomodo dell'erogazione.
• La precisazione, mediante circolare amministrativa, delle modalità applicative e dei presupposti documentali o temporali di un'agevolazione non radica la giurisdizione amministrativa quando la circolare resta coerente con la fonte legislativa e non introduce una modifica discrezionale della platea dei beneficiari o dell'entità del beneficio.
• L'esenzione dal requisito della riduzione del fatturato può essere ragionevolmente riferita alle imprese prive di un dato reddituale storico triennale, senza che ciò costituisca violazione dei principi di logicità o ragionevolezza.
• La verifica della data di avvio dell'attività d'impresa nella zona territoriale agevolata, se effettuata sulla base di termini e criteri predeterminati, costituisce attività vincolata e non esercizio di discrezionalità amministrativa.

Come è indicizzato