Sentenza n. 1753/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La concessionaria ha inizialmente impugnato la delibera ART n. 132/2024, deducendo l'illegittimità delle misure sugli obblighi di trasparenza e informazione all'utenza, sull'applicazione unica, sul trattamento dei reclami e sul rimborso del pedaggio. Ha lamentato violazione degli artt. 37 e 43 del d.l. n. 201/2011, dell'art. 9 della l. n. 193/2024 e della disciplina del rapporto concessorio; impossibilità materiale di attuare le misure nei termini stabiliti; mancato riconoscimento immediato dei costi mediante modifica della convenzione e del PEF; imposizione di obblighi dipendenti dall'attività di terzi; illogicità della nozione di viaggio programmato; irragionevolezza del termine di trenta giorni per rispondere ai reclami; indeterminatezza della misura programmatica sul rimborso. Con motivi aggiunti ha impugnato la delibera ART n. 211/2025, censurando il difetto di istruttoria e la sottostima dell'impatto economico delle misure di rimborso; l'assenza di base legale per introdurre diritti patrimoniali degli utenti e la violazione dell'art. 23 Cost.; l'automatismo del rimborso collegato alla mera presenza di cantieri o a situazioni di traffico bloccato, anche se non imputabili alla concessionaria; la duplicazione con il sistema bonus/malus sulla qualità dei servizi; l'illogicità della metodologia di calcolo del rimborso, compresi lunghezza del cantiere, velocità di riferimento, tempi medi di percorrenza e soglie di ritardo; l'irragionevolezza dei termini per l'erogazione e l'attuazione dei rimborsi; la contraddittorietà tra l'applicazione delle misure alle concessioni esistenti e il loro recepimento mediante atti aggiuntivi in occasione dell'aggiornamento del PEF.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale e i motivi aggiunti. Ha ritenuto che l'ART eserciti un'ampia discrezionalità tecnica e regolatoria, funzionale alla tutela degli utenti e alla simulazione di dinamiche concorrenziali in un settore caratterizzato da infrastruttura essenziale. Il sindacato giudiziale può verificare la ragionevolezza tecnica della scelta, senza sostituire la valutazione dell'Autorità quando essa rientri in un ventaglio di opzioni scientificamente opinabili ma non irrazionali; grava sul ricorrente l'onere di dimostrare l'irragionevolezza e prospettare un'alternativa plausibile. Nel caso concreto, l'ampia istruttoria, le consultazioni pluriennali e la partecipazione degli stakeholder hanno escluso carenze istruttorie o motivazionali. Le misure informative non impongono necessariamente investimenti proprietari, potendo essere utilizzati dati di provider esterni, dati di pedaggio e metodologie di stima; gli oneri economici sono riconoscibili nell'ordinario sistema tariffario, senza automatica e immediata revisione del PEF. Gli obblighi concernenti dati forniti da terzi impongono ai concessionari l'acquisizione e la diffusione delle informazioni disponibili, non la produzione di dati inesistenti; la misura sulle informazioni post-viaggio opera solo ove i dati siano disponibili. Le censure sulla nozione di viaggio programmato e sul termine di trenta giorni per i reclami sono state dichiarate inammissibili per carenza di interesse, perché fondate su una lettura non conforme al testo e ai chiarimenti dell'ART: l'utente che non abbia utilizzato l'autostrada non può ottenere rimborsi e, in caso di istruttoria ancora in corso, è sufficiente una risposta motivata sullo stato degli accertamenti. La misura originaria sul rimborso è stata ritenuta meramente programmatica e non lesiva; la relativa disciplina concreta è stata introdotta dalla delibera n. 211/2025. Quanto ai motivi aggiunti, il giudice ha ritenuto adeguata la stima dell'impatto economico, fondata su una raccolta dati riguardante la rete autostradale, su consultazioni e su modelli esposti nell'AIR, oltre che mitigata dal recupero tariffario progressivo per le concessioni esistenti. Il rimborso non è stato qualificato né come risarcimento né come indennizzo, ma come strumento di riequilibrio del sinallagma contrattuale e restituzione di una parte del corrispettivo quando l'utente non abbia conseguito l'utilità normalmente attesa dal servizio. L'art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011 costituisce base legale sufficiente, poiché consente all'ART di definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti anche non risarcitori; il rimborso può inoltre essere ricondotto alla competenza tariffaria dell'Autorità. Non è stata ravvisata violazione dell'art. 23 Cost., poiché il rimborso non costituisce prestazione patrimoniale imposta, ma restituzione di parte di un corrispettivo già versato nell'ambito del riequilibrio del rapporto. L'assenza di colpa della concessionaria o di un pregiudizio individualmente dimostrato non impedisce il rimborso, poiché rileva oggettivamente la minore utilità del servizio; le soglie e i criteri adottati dall'ART sono stati ritenuti proporzionati. Il sistema dei rimborsi non duplica irragionevolmente il meccanismo bonus/malus, avendo funzione e destinatari diversi. La metodologia di calcolo, fondata sulla lunghezza del cantiere comprensiva della segnalazione di preavviso, sulla velocità a flusso libero e sui tempi medi effettivi, rientra nella discrezionalità tecnica e non è stata dimostrata irrazionale. Anche le date di applicazione del 1° giugno 2026 e del 1° dicembre 2026 sono state ritenute ragionevoli, poiché impediscono che la tutela degli utenti sia subordinata a ritardi nel recepimento della regolazione nei rapporti concessori e prevedono tempi differenziati in relazione alla complessità dell'attuazione. Spese compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 37 d.l. 201/2011, convertito dalla l. 214/2011

  L'Autorità è competente nel settore dei trasporti e dell'accesso alle relative infrastrutture ed in particolare provvede: [...] e) a definire, in relazione ai diversi tipi di servizio e alle diverse infrastrutture, il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori dei servizi e delle infrastrutture di trasporto e a dirimere le relative controversie.

  La disposizione costituisce base legale per la definizione da parte dell'ART del contenuto minimo dei diritti degli utenti, inclusi diritti non risarcitori come il rimborso, e si coordina con la competenza tariffaria dell'Autorità.

• art. 23 Cost.

  Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge.

  Non si applica al rimborso regolato dall'ART, qualificato come restituzione di parte del corrispettivo già versato e strumento di riequilibrio del sinallagma, non come prestazione patrimoniale imposta.

• art. 37, comma 1, lett. b), d.l. 201/2011, convertito dalla l. 214/2011

  La competenza tariffaria dell'ART, da esercitare considerando l'efficienza produttiva delle gestioni, consente di collegare la tariffa alla qualità effettiva del servizio e di prevedere meccanismi di rimborso.

• art. 14 d.lgs. 285/1992

  Gli obblighi del concessionario relativi alla manutenzione della strada non escludono la possibilità di prevedere rimborsi oggettivamente correlati alla minore utilità conseguita dall'utente.

• art. 5, comma 3, d.lgs. 285/1992

  I provvedimenti di regolamentazione della circolazione sono adottati dagli enti proprietari mediante ordinanze motivate; la disciplina è richiamata per evidenziare i poteri di gestione della circolazione.

• art. 6, commi 4 e 6, d.lgs. 285/1992

  Per le autostrade in concessione i poteri dell'ente proprietario della strada sono esercitati dal concessionario, anche per adottare misure idonee a prevenire o gestire situazioni di traffico bloccato.

• art. 2041 c.c.

  Richiamato quale espressione del principio generale di causalità negli spostamenti patrimoniali, alla base della qualificazione del rimborso come riequilibrio del rapporto.

• artt. 2033 ss. c.c.

  Richiamati per analogia sistematica a sostegno della configurazione del rimborso come restituzione di somme non giustificate dall'utilità concretamente conseguita.

• art. 20 d.lgs. 206/2005 (Codice del consumo)

  Richiamato nel quadro della tutela consumeristica contro condotte idonee a falsare il comportamento economico del consumatore in presenza di disservizi autostradali.

• art. 39 d.lgs. 206/2005 (Codice del consumo)

  Richiamato per il dovere del professionista di agire secondo buona fede, correttezza e lealtà nel rapporto con l'utente.

• Regolamento (UE) n. 886/2013

  Richiamato per evidenziare che obblighi di raccolta, condivisione e diffusione di informazioni su eventi e condizioni di traffico gravano da tempo sui gestori delle infrastrutture stradali.

• Regolamento delegato (UE) 2015/962

  Richiamato quale disciplina unionale relativa ai servizi di informazione sul traffico in tempo reale e all'interoperabilità dei dati.

• art. 10 d.P.R. 1199/1971

  Richiamato per la trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso straordinario, a seguito dell'opposizione dell'Autorità e del controinteressato.

Massime di principio

• Nell'esercizio della funzione di regolazione economica dei trasporti, un'autorità indipendente dispone di ampia discrezionalità tecnica; il giudice può verificare la ragionevolezza tecnica della scelta alla luce della motivazione e dell'intero materiale istruttorio, ma non può sostituire la propria valutazione a quella dell'autorità quando la scelta rientri tra opzioni tecnicamente plausibili e non irrazionali. Il soggetto che contesta la regolazione deve dimostrarne l'irragionevolezza e prospettare un'alternativa concretamente plausibile.
• Nei procedimenti di regolazione, la consultazione degli stakeholder, il contraddittorio e l'istruttoria assumono un rilievo particolarmente intenso; la motivazione dell'atto deve essere valutata insieme agli atti istruttori e alle osservazioni acquisite, sicché un'istruttoria ampia e partecipata può escludere vizi di difetto di motivazione o di istruttoria anche quando la motivazione finale sia sintetica.
• La competenza dell'autorità di regolazione a definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti dei servizi e delle infrastrutture di trasporto comprende la possibilità di introdurre diritti non risarcitori, inclusi meccanismi di rimborso tariffario, quando tali strumenti siano funzionali alla tutela dell'utenza e al riequilibrio del rapporto tra corrispettivo pagato e utilità concretamente conseguita.
• Il rimborso del pedaggio correlato a cantieri o a situazioni di traffico bloccato non costituisce né risarcimento da illecito né indennizzo da fatto lecito dannoso, ma uno strumento oggettivo di riequilibrio del sinallagma: può quindi essere previsto senza accertamento della colpa del concessionario e senza la prova di un danno individuale, purché siano stabiliti criteri, soglie e modalità ragionevoli di correlazione tra limitazione dell'infrastruttura e minore utilità del servizio.
• La circostanza che i cantieri siano necessari per adempiere obblighi legali o concessori di manutenzione non esclude il rimborso tariffario, poiché il rimborso non sanziona l'inadempimento del concessionario, ma riequilibra oggettivamente il rapporto quando l'utente abbia ricevuto una fruizione dell'infrastruttura inferiore a quella normalmente attesa.
• L'efficacia delle misure regolatorie poste a tutela degli utenti non può essere subordinata a futuri accordi tra concedente e concessionario o a modifiche del PEF, quando la legge attribuisca direttamente all'autorità il potere regolatorio. Gli eventuali costi di attuazione possono essere considerati nei periodici sistemi tariffari, senza che ogni nuovo obbligo determini un diritto alla revisione immediata della concessione.

Come è indicizzato