Sentenza n. 1750/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato, dapprima mediante ricorso straordinario poi trasposto in sede giurisdizionale, la delibera ART n. 132/2024 e i relativi allegati e atti presupposti. Ha dedotto l’illegittimità delle misure informative, di assistenza e di reclamo, lamentando la loro irrealizzabilità nei termini previsti, l’omessa considerazione dei costi nel rapporto concessorio e nel piano economico-finanziario, la dipendenza da attività di soggetti terzi, l’irragionevolezza della disciplina dei reclami e l’indeterminatezza della previsione sul rimborso del pedaggio. Con motivi aggiunti ha impugnato la delibera ART n. 211/2025, deducendo: lesività e difetto di istruttoria nella quantificazione dell’impatto economico; carenza di base normativa per la previsione di diritti patrimoniali degli utenti e violazione dell’art. 23 Cost.; illegittimità dell’automatismo tra presenza di cantieri o traffico bloccato e diritto al rimborso, anche in assenza di colpa o responsabilità della concessionaria; duplicazione con altri meccanismi di penalità tariffaria; illogicità e carenza istruttoria della metodologia di calcolo del rimborso, inclusi la rilevanza della segnalazione di preavviso, la velocità di riferimento, il tempo medio di percorrenza e le soglie di ritardo; irragionevolezza delle date di applicazione dei rimborsi, fissate anche prima dell’aggiornamento della convenzione e del piano economico-finanziario. È stata inoltre contestata la lesione del contraddittorio processuale per una comunicazione di cancelleria relativa al rinvio dell’udienza, poi smentita.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente escluso la lesione del contraddittorio, rilevando che la memoria di replica era stata tempestivamente depositata e aveva esaminato tutte le censure. Nel merito ha respinto integralmente ricorso e motivi aggiunti. Il Collegio ha qualificato l’attività dell’ART come regolazione dinamica dei mercati e ha riconosciuto all’Autorità un’elevata discrezionalità tecnica. Il sindacato giudiziale può verificare la plausibilità tecnica, la ragionevolezza e la proporzionalità della scelta, anche attraverso l’esame degli atti istruttori e delle consultazioni, ma non può sostituire la valutazione dell’Autorità quando siano possibili più opzioni scientificamente opinabili. Ha inoltre posto a carico del soggetto leso l’onere di dimostrare l’irragionevolezza della scelta e di prospettare un’alternativa plausibile. Le censure sulla delibera n. 132/2024 sono state respinte perché le misure informative non imponevano necessariamente l’acquisizione di nuovi sistemi proprietari, consentendo l’utilizzo di provider esterni, dati di pedaggio e stime; i costi potevano essere riconosciuti nell’ordinaria periodicità tariffaria, senza automatica e immediata revisione del rapporto concessorio o del PEF. La Misura 4.6 operava inoltre solo ove le informazioni fossero disponibili. Gli obblighi concernenti dati di terzi erano ritenuti attuabili mediante acquisizione delle informazioni dai gestori delle pertinenze o una volta che i dati fossero disponibili. La disciplina dell’app unica è stata ritenuta ragionevole, anche perché risultava già operativa un’app di settore e gli obblighi di interoperabilità e disponibilità dei dati erano già presenti nella disciplina unionale. Il motivo sulla nozione di viaggio programmato e sul termine di trenta giorni per i reclami è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse, in quanto fondato su una lettura non corrispondente al testo delle misure: l’utente che non aveva utilizzato l’autostrada non poteva pretendere rimborsi e la risposta entro trenta giorni poteva consistere anche in una risposta motivata interlocutoria sugli accertamenti ancora necessari. La censura sulla Misura 8 è stata dichiarata inammissibile per carenza di lesività, trattandosi di previsione programmatica rinviante a una disciplina successiva, poi adottata con la delibera n. 211/2025. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha ritenuto adeguata l’istruttoria economica svolta dall’ART, basata sulla raccolta di dati presso i concessionari, su consultazioni successive e sulla revisione del modello di stima. Il rimborso previsto dalla Misura 8-bis è stato qualificato non come risarcimento da illecito né come indennizzo da fatto lecito dannoso, ma come strumento di riequilibrio del sinallagma negoziale e restituzione di parte del corrispettivo quando l’utente non abbia conseguito l’utilità normalmente attesa dal servizio. L’art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011 costituisce base legale sufficiente, poiché consente all’ART di definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti, anche se non risarcitori. Non è stata ravvisata violazione dell’art. 23 Cost., perché il rimborso non è una prestazione patrimoniale imposta di carattere autoritativo, ma la restituzione di una parte del corrispettivo nell’ambito del rapporto di servizio. La presenza di cantieri o di traffico bloccato può quindi attivare il rimborso indipendentemente dalla colpa della concessionaria e dall’inadempimento degli obblighi di manutenzione, poiché rileva la minore utilità oggettivamente conseguita dall’utente. Le soglie, i criteri di calcolo e le modalità di recupero tariffario sono state ritenute ragionevoli, proporzionate e adeguatamente istruite. È stata esclusa la duplicazione con il sistema generale di premi e penalità, avente funzione e destinatari diversi e non ancora operativo nella sua concreta articolazione. Infine, le date fisse di applicazione sono state ritenute legittime perché impediscono che la tutela degli utenti dipenda da un evento futuro e incerto quale l’aggiornamento della convenzione, prevedendo al contempo meccanismi progressivi di recupero dei costi per le concessioni vigenti. Ricorso e motivi aggiunti respinti; spese compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  L’Autorità è competente nel settore dei trasporti e dell’accesso alle relative infrastrutture ed in particolare provvede: […] e) a definire, in relazione ai diversi tipi di servizio e alle diverse infrastrutture, il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori dei servizi e delle infrastrutture di trasporto e a dirimere le relative controversie

  La disposizione costituisce base legale sufficiente per consentire all’ART di definire diritti degli utenti anche di natura non risarcitoria, incluso il diritto al rimborso quale strumento di riequilibrio del sinallagma.

• art. 43 d.l. n. 201/2011

  È richiamato dalla ricorrente in relazione alla disciplina dei rapporti concessori e ai tempi di attuazione delle misure, ma il TAR non ravvisa una violazione tale da impedire l’applicazione della regolazione.

• art. 23 Cost.

  Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge

  Non si applica al rimborso regolatorio, poiché questo non costituisce prestazione patrimoniale autoritativamente imposta, ma restituzione di parte del corrispettivo già pagato in funzione del riequilibrio del rapporto di servizio.

• art. 14 d.lgs. n. 285/1992

  Gli obblighi del concessionario di manutenzione dell’infrastruttura non impediscono che la presenza di cantieri attivi il rimborso, poiché il rimborso non ha natura risarcitoria e prescinde dalla colpa o dall’inadempimento.

• art. 6, commi 4 e 6, d.lgs. n. 285/1992

  Per le strade e le autostrade in concessione, i poteri dell’ente proprietario della strada sono esercitati dal concessionario, previa comunicazione all’ente concedente

  Il concessionario dispone di poteri di regolazione e limitazione della circolazione, sicché situazioni di traffico bloccato possono essere prevenute o gestite mediante la sollecita attivazione dei poteri attribuiti dalla legge.

• art. 5, comma 3, d.lgs. n. 285/1992

  Richiamato quale fondamento dei poteri del concessionario di adottare ordinanze motivate per la regolamentazione della circolazione.

• art. 23 Cost.

  La riserva relativa di legge sulle prestazioni patrimoniali imposte non è violata perché il rimborso non costituisce una prestazione autoritativa, ma un’obbligazione restitutoria collegata al rapporto di servizio.

• art. 2041 c.c.

  Richiamato come espressione del principio generale di causalità negli spostamenti patrimoniali, posto a fondamento della qualificazione del rimborso come riequilibrio del sinallagma.

• artt. 2033 ss. c.c.

  Richiamati quali istituti privatistici che esprimono la logica restitutoria applicata al rimborso del corrispettivo non giustificato dall’utilità concretamente conseguita.

• Regolamento (UE) n. 886/2013

  Considerato quale disciplina unionale preesistente sugli obblighi dei gestori di infrastrutture stradali di raccogliere, gestire, condividere e fornire informazioni su traffico, incidenti, lavori e sicurezza.

• Regolamento delegato (UE) 2015/962

  Richiamato quale disciplina unionale sui servizi di informazione sul traffico in tempo reale e sull’interoperabilità dei dati.

• art. 23 Cost.

  Il TAR esclude che le misure di rimborso siano assimilabili agli aumenti tariffari o agli sconti imposti considerati dalla giurisprudenza costituzionale in contesti di monopolio legale.

Massime di principio

• Nel sindacato sugli atti di regolazione adottati da un’autorità indipendente, caratterizzati da elevata discrezionalità tecnica, il giudice può verificare la plausibilità scientifica, la ragionevolezza tecnica, la proporzionalità e la coerenza istruttoria della scelta, ma non può sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione quando siano possibili più opzioni tecnicamente opinabili.
• Nei procedimenti di regolazione economica, la fase istruttoria e consultiva assume rilievo particolarmente intenso: la verifica giudiziale della motivazione deve estendersi agli atti istruttori, ai dati raccolti e alle osservazioni degli stakeholder, mentre l’ampiezza e la completezza del contraddittorio possono incidere sulla valutazione della sufficienza motivazionale dell’atto finale.
• La previsione regolatoria di un rimborso del corrispettivo pagato dall’utente, collegato alla minore utilità oggettivamente conseguita dalla fruizione di un servizio autostradale, non integra né un risarcimento da illecito né un indennizzo da fatto lecito dannoso, ma uno strumento di riequilibrio del sinallagma e di restituzione di somme non giustificate dall’utilità concretamente resa.
• L’art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011 consente all’autorità di regolazione dei trasporti di definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti anche quando tali diritti non abbiano natura risarcitoria; pertanto, la previsione regolatoria di un rimborso non richiede necessariamente l’accertamento della colpa del gestore, dell’illiceità della condotta o di un danno individuale concretamente provato.
• Il rimborso regolatorio parametrato alla presenza di cantieri o a situazioni di traffico bloccato non costituisce una prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell’art. 23 Cost. quando consiste nella restituzione di parte del corrispettivo già pagato per il servizio e opera quale riequilibrio del rapporto contrattuale, anziché quale imposizione autoritativa estranea alla causa del rapporto.
• La fissazione di date certe per l’applicazione delle misure di tutela degli utenti è legittima quando mira a evitare che l’efficacia della regolazione dipenda da un futuro e incerto adeguamento del rapporto concessorio, purché siano previste modalità proporzionate e progressive per salvaguardare l’equilibrio economico-finanziario delle concessioni vigenti.

Come è indicizzato