Sentenza n. 1751/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera ART n. 132/2024 e, con motivi aggiunti, la delibera n. 211/2025. Quanto alla prima, ha dedotto l’illegittimità delle misure concernenti trasparenza, informazioni di viaggio, reclami e rimborsi, lamentando l’impossibilità materiale di adempiere nei termini stabiliti, l’assenza di riconoscimento immediato dei costi negli strumenti tariffari e nel piano economico-finanziario, la dipendenza delle prescrizioni dall’attività di soggetti terzi, l’irragionevolezza della nozione di viaggio programmato, l’eccessiva rigidità del termine di trenta giorni per rispondere ai reclami e l’indeterminatezza della disciplina sul rimborso del pedaggio. Con i motivi aggiunti, ha censurato la delibera n. 211/2025 sostenendo: il difetto di istruttoria e la sottostima dell’impatto economico delle misure; il difetto di base legislativa per la previsione di diritti patrimoniali degli utenti e la violazione dell’art. 23 Cost.; l’illegittimità dell’automatismo tra presenza di cantieri o blocco del traffico e diritto al rimborso, anche quando gli eventi dipendano da attività imposte dalla legge, dalla concessione o da soggetti terzi; la duplicazione rispetto ad altri meccanismi tariffari di premi e penalità; l’irragionevolezza della metodologia di calcolo, con riguardo alla lunghezza dei cantieri, alla segnaletica di preavviso, alla velocità di riferimento, al tempo medio effettivo e alle soglie di ritardo; nonché l’illegittimità delle date fisse di applicazione delle misure, indipendentemente dal recepimento negli atti convenzionali e dall’aggiornamento del piano economico-finanziario. Il TAR ha inoltre considerato la specifica disciplina normativa della concessione, la cui durata e oggetto erano stati ridimensionati dall’art. 35, comma 1-ter, d.l. n. 162/2019, con scadenza fissata al 31 ottobre 2028 e limitazione alla gestione delle tratte già aperte al traffico.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso principale e i motivi aggiunti, compensando le spese. In via preliminare ha escluso la riunione con altre cause connesse, ritenendo prevalenti le differenze soggettive e la complessità delle singole controversie. Ha chiarito che l’attività regolatoria dell’ART persegue l’apertura concorrenziale dei mercati e la tutela degli utenti, presenta elevata discrezionalità tecnica e richiede un’istruttoria ampia, partecipata e dinamica. Il sindacato giudiziale può verificare la ragionevolezza tecnica della scelta, ma non può sostituire la valutazione dell’Autorità quando essa rientri in un ventaglio di opzioni scientificamente opinabili ma non irrazionali; grava sul regolato l’onere di dimostrare l’irragionevolezza e di prospettare un’alternativa plausibile. Il ricorso principale è stato respinto perché le misure informative erano concretamente attuabili, non imponevano necessariamente specifici investimenti proprietari e consentivano l’uso di dati di provider esterni, dati di pedaggio e metodologie di stima. I costi regolatori sono riconoscibili nell’ambito dei sistemi tariffari secondo la loro fisiologica periodicità, senza che ogni nuovo obbligo determini un’immediata revisione del piano economico-finanziario o renda l’efficacia della regolazione dipendente dall’accordo negoziale con il concessionario. Gli obblighi relativi a informazioni provenienti da gestori delle aree di servizio o da enti competenti imponevano soltanto l’acquisizione e la tempestiva divulgazione dei dati disponibili, non la produzione di informazioni inesistenti. La censura sulla nozione di viaggio programmato e sul termine di trenta giorni per la risposta ai reclami è stata dichiarata inammissibile per carenza originaria di interesse, poiché fondata su una lettura non conforme al testo e ai chiarimenti dell’ART: l’utente che non abbia utilizzato l’autostrada non matura diritti al rimborso e, in caso di istruttoria ancora in corso, è possibile fornire entro trenta giorni una risposta motivata sullo stato degli accertamenti. La censura contro la Misura 8 della delibera n. 132/2024 è stata dichiarata inammissibile per carenza di lesività, trattandosi di una previsione programmatica rinviata a un successivo provvedimento. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha ritenuto adeguata l’istruttoria economica della delibera n. 211/2025, fondata sulla raccolta di dati presso i concessionari, sulle consultazioni pubbliche e sull’elaborazione di stime progressivamente aggiornate. Il rimborso previsto dalla Misura 8-bis non è stato qualificato né come risarcimento da illecito né come indennizzo da fatto lecito dannoso, ma come strumento di riequilibrio del sinallagma negoziale e restituzione di una parte del corrispettivo quando l’utente abbia conseguito una utilità inferiore a quella normalmente attesa dal servizio autostradale. Tale disciplina rientra nella competenza dell’ART prevista dall’art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011, che consente di definire diritti degli utenti anche non risarcitori, e non costituisce prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell’art. 23 Cost. Il rimborso può quindi essere collegato oggettivamente alla presenza di cantieri o al blocco del traffico, senza necessità di accertare colpa, illecito o un pregiudizio individuale concreto; rileva l’alterazione oggettiva dell’equilibrio tra pedaggio pagato e utilità conseguita. Le soglie temporali e quantitative, l’esclusione dei cantieri mobili e i criteri di calcolo sono stati ritenuti proporzionati e riconducibili alla discrezionalità tecnica dell’Autorità. È stata esclusa la duplicazione illegittima con il sistema generale di premi e penalità, poiché quest’ultimo opera sulla qualità media del servizio e sulla tariffa futura, mentre il rimborso compensa il disagio concretamente riferibile al singolo utente. Infine, le date fisse di applicazione delle misure sono state ritenute ragionevoli, poiché impediscono che la tutela degli utenti dipenda da ritardi nel recepimento convenzionale, prevedono termini differenziati per la diversa complessità tecnica e sono accompagnate da meccanismi transitori di recupero tariffario dei rimborsi.

Norme richiamate

• art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  L’Autorità è competente nel settore dei trasporti e dell’accesso alle relative infrastrutture ed in particolare provvede: […] e) a definire, in relazione ai diversi tipi di servizio e alle diverse infrastrutture, il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori dei servizi e delle infrastrutture di trasporto e a dirimere le relative controversie.

  La disposizione attribuisce all’ART il potere di definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti, inclusi diritti non risarcitori come il rimborso tariffario volto a riequilibrare il rapporto tra servizio reso e corrispettivo pagato.

• art. 37, comma 1, lett. b), d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  La competenza tariffaria dell’ART, da esercitare considerando l’efficienza produttiva delle gestioni, consente di collegare il rimborso alla qualità effettiva del servizio e al riequilibrio tariffario.

• art. 23 Cost.

  Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge.

  La disciplina del rimborso non costituisce prestazione patrimoniale imposta, perché comporta la restituzione di una parte del corrispettivo già pagato in funzione del riequilibrio del sinallagma e non un prelievo autoritativo.

• art. 35, comma 1-ter, d.l. n. 162/2019

  Fino al 31 ottobre 2028, la Società Autostrada tirrenica Spa […] provvede esclusivamente alla gestione delle sole tratte autostradali […] aperte al traffico […] La scadenza del rapporto concessorio […] è fissata […] alla data del 31 ottobre 2028.

  La disposizione ha limitato l’oggetto della concessione alla gestione delle tratte già aperte al traffico, ha escluso la realizzazione delle nuove infrastrutture originariamente previste e ha fissato la scadenza del rapporto concessorio.

• art. 14, d.lgs. n. 285/1992

  Gli obblighi del concessionario relativi alla manutenzione e alla gestione dell’infrastruttura non impediscono all’ART di prevedere rimborsi oggettivamente collegati alla minore utilità del servizio causata dalla presenza di cantieri.

• art. 6, commi 4 e 6, d.lgs. n. 285/1992

  Per le autostrade in concessione il concessionario esercita i poteri dell’ente proprietario della strada, potendo adottare provvedimenti di limitazione o chiusura dell’accesso per gestire situazioni di traffico bloccato.

• art. 5, comma 3, d.lgs. n. 285/1992

  I provvedimenti di regolamentazione della circolazione possono essere adottati dagli enti proprietari attraverso ordinanze motivate; la disciplina è richiamata per evidenziare i poteri del concessionario nella gestione dei blocchi del traffico.

• art. 2041 c.c.

  Richiamato quale espressione del principio generale di causalità degli spostamenti patrimoniali, alla base della qualificazione del rimborso come restituzione volta a evitare uno squilibrio privo di giustificazione.

• artt. 2033 ss. c.c.

  Richiamati, insieme all’art. 2041 c.c., come istituti che esprimono il principio generale di riequilibrio degli spostamenti di ricchezza, coerente con il rimborso del corrispettivo autostradale.

• art. 3 del regolamento (UE) n. 886/2013

  La disciplina unionale conferma l’esistenza di obblighi informativi dei gestori stradali riguardanti eventi e situazioni incidenti sulla sicurezza e sulla circolazione.

• art. 10 del regolamento (UE) n. 886/2013

  La disposizione è richiamata per evidenziare la previsione di un organo nazionale incaricato di verificare la conformità agli obblighi informativi.

• regolamento delegato (UE) 2015/962 della Commissione

  La disciplina unionale, relativa ai servizi di informazione sul traffico in tempo reale, dimostra che la raccolta, interoperabilità e condivisione dei dati di traffico costituiscono obblighi già presenti nel settore.

Massime di principio

• Nel sindacato sugli atti di regolazione adottati da un’autorità indipendente, il giudice può verificare anche la ragionevolezza tecnica della scelta, ma non può sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione quando la scelta rientri in un ventaglio di opzioni tecnicamente opinabili ma non irrazionali; il soggetto regolato deve dimostrare l’irragionevolezza della misura e prospettare un’alternativa plausibile.
• Nei procedimenti di regolazione economica, la consultazione degli stakeholder, il contraddittorio e l’istruttoria assumono un rilievo particolarmente intenso; la motivazione dell’atto deve essere valutata insieme al materiale istruttorio e alle osservazioni acquisite, sicché un’istruttoria ampia, partecipata e documentata può escludere il vizio di difetto di motivazione o di istruttoria.
• Il potere dell’autorità di regolazione dei trasporti di definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti comprende anche la previsione di diritti non risarcitori, tra cui un rimborso tariffario volto a riequilibrare il rapporto tra il corrispettivo pagato e l’utilità concretamente conseguita dall’utente.
• Il rimborso del pedaggio collegato alla presenza di cantieri o a situazioni di traffico bloccato non costituisce né risarcimento da illecito né indennizzo da fatto lecito dannoso; esso è uno strumento oggettivo di riequilibrio del sinallagma e può prescindere dall’accertamento della colpa del concessionario, dell’illiceità della condotta e di un pregiudizio individuale concretamente dimostrato.
• La previsione regolatoria di un rimborso tariffario, consistente nella restituzione di una parte del corrispettivo già pagato in ragione della minore utilità del servizio, non integra una prestazione patrimoniale imposta soggetta alla riserva di legge dell’art. 23 Cost., quando si inserisce nella competenza tariffaria attribuita dalla legge all’autorità di regolazione.
• Gli obblighi regolatori non possono essere subordinati all’accordo negoziale o al tempestivo recepimento negli atti convenzionali, poiché la regolazione pubblicistica vincola i soggetti regolati; eventuali costi di attuazione possono essere contabilizzati e recuperati secondo i meccanismi tariffari previsti, senza che ogni nuovo obbligo determini automaticamente un’immediata revisione del piano economico-finanziario.

Come è indicizzato