Sentenza n. 1698/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato il provvedimento comunale con cui era stata disposta la cessazione dell’attività alberghiera esercitata presso due immobili formalmente destinati a distinti alloggi turistici. All’esito di sopralluoghi congiunti della Polizia Locale e della Guardia di Finanza, il Comune aveva ritenuto che le due attività fossero state organizzate e gestite come un’unica struttura alberghiera, con accesso e spazi comuni, servizio colazioni, numerazione unitaria delle camere e promozione commerciale come albergo, in assenza di segnalazione certificata di inizio attività e di classificazione alberghiera. Dopo una prima diffida a ricondurre le attività ai titoli dichiarati, un successivo sopralluogo aveva accertato la mancata ottemperanza, sebbene la struttura fosse stata ridotta nel numero delle camere e dei posti letto. La ricorrente ha dedotto: difetto di motivazione, per omessa indicazione della condotta contestata e della norma applicata; violazione del principio del ne bis in idem, assumendo che la medesima condotta fosse stata sanzionata sia con sanzioni pecuniarie sia con la cessazione dell’attività; violazione della legge regionale, perché l’art. 49 della l.r. Veneto n. 11/2013 non avrebbe previsto la cessazione per l’esercizio difforme dall’autorizzazione; difetto del presupposto, poiché la società avrebbe ottemperato alla diffida; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento e insussistenza di una struttura alberghiera unitaria. In corso di giudizio la società ha inoltre sostenuto che un sopralluogo successivo avrebbe accertato una parziale ottemperanza, chiedendo la declaratoria di cessazione della materia del contendere o l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto la richiesta di improcedibilità. La condotta conformativa successiva al provvedimento impugnato, oltre a essere solo parziale, non elimina retroattivamente i presupposti di legittimità dell’atto, che devono essere valutati con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione. Nel merito, il primo motivo è stato respinto perché il provvedimento indicava sufficientemente la condotta contestata, consistente nell’esercizio di un’attività alberghiera priva dei titoli necessari, e rinviava alla diffida e agli accertamenti precedenti, nei quali erano indicati sia la difformità dai titoli relativi ai due alloggi turistici sia la l.r. Veneto n. 11/2013 quale disciplina applicabile. È stata esclusa la violazione del ne bis in idem: le sanzioni pecuniarie riguardavano la gestione di una struttura ricettiva senza SCIA e senza classificazione, mentre la cessazione conseguiva alla mancata ottemperanza alla diffida e svolgeva funzione ripristinatoria dell’ordine giuridico, non meramente punitiva. Il terzo motivo è stato respinto poiché l’art. 49, comma 8, della l.r. Veneto n. 11/2013 prevede espressamente che, per le violazioni sanzionate dal comma 4, lettere a) e b), alla sanzione pecuniaria si aggiunga la cessazione dell’attività; tali ipotesi comprendono la gestione senza SCIA e senza classificazione. È stata poi esclusa la mancata ottemperanza della società: al sopralluogo del marzo 2024, precedente al provvedimento impugnato, risultava ancora esercitata un’attività ricettiva organizzata unitariamente come albergo, nonostante la diffida del 2023. L’adeguamento successivo, accertato nel luglio 2025, era tardivo e comunque parziale, poiché permaneva una difformità nel numero delle camere. Infine, il TAR ha ritenuto adeguatamente istruito il provvedimento. La gestione unitaria era desumibile, valutati complessivamente, dall’unica reception, dall’accesso comune, dagli spazi promiscui e dal servizio colazioni comune, dalla numerazione progressiva delle camere e dalla pubblicità online che presentava la struttura come un unico albergo boutique. Il ricorso è stato integralmente rigettato, con condanna della società alle spese di lite.

Norme richiamate

• artt. 32 e 33 l.r. Veneto n. 11/2013

  Gli artt. 32 e 33 sono stati richiamati quali disposizioni concernenti, rispettivamente, la classificazione delle strutture ricettive e la segnalazione certificata di inizio attività; l’esercizio riscontrato in assenza di tali presupposti integra una gestione priva dei necessari titoli.

• art. 49, comma 4, lett. a) e b), l.r. Veneto n. 11/2013

  a) chiunque gestisca una struttura ricettiva in mancanza di segnalazione certificata di inizio attività, ai sensi dell’articolo 33; b) chiunque gestisca una struttura ricettiva o sede congressuale in mancanza di classificazione, ai sensi dell’articolo 32

  La disposizione prevede sanzioni pecuniarie per la gestione di una struttura ricettiva senza SCIA o senza classificazione.

• art. 49, comma 8, l.r. Veneto n. 11/2013

  In caso di violazione di cui al comma 4 ed al comma 5 lettere a), b), d), e), f), oltre alla sanzione pecuniaria ivi prevista, si aggiunge la cessazione dell’attività sanzionata

  La cessazione dell’attività si aggiunge alla sanzione pecuniaria per le violazioni indicate, comprese la gestione senza SCIA e senza classificazione; nel caso concreto essa svolge funzione essenzialmente ripristinatoria.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Richiamato per disporre l’oscuramento dei dati identificativi della parte interessata.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato, insieme alla normativa nazionale sulla privacy, quale presupposto per l’oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• La legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione; l’adeguamento successivo del destinatario non elimina retroattivamente i presupposti dell’atto e, se parziale, non determina neppure la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione.
• Quando un’attività ricettiva formalmente articolata in distinti titoli abilitativi è gestita unitariamente, la qualificazione dell’attività può essere desunta da una valutazione complessiva di elementi organizzativi e commerciali quali accessi, reception, spazi e servizi comuni, numerazione delle camere e modalità di pubblicizzazione.
• La cessazione dell’attività prevista dalla disciplina regionale per la gestione di strutture ricettive senza SCIA o senza classificazione può avere natura ripristinatoria dell’ordine giuridico, distinta dalla sanzione pecuniaria prevista per la violazione, sicché la loro applicazione congiunta non integra di per sé una duplicazione sanzionatoria vietata dal principio del ne bis in idem.
• La normativa regionale che prevede, per la gestione di una struttura ricettiva senza SCIA o senza classificazione, l’aggiunta della cessazione alla sanzione pecuniaria consente al Comune di ordinare la cessazione dell’attività priva del necessario titolo abilitativo.
• Un provvedimento può risultare sufficientemente motivato anche mediante motivazione per relationem, quando richiama atti precedenti conoscibili dal destinatario e da tali richiami risultano chiaramente la condotta contestata, i fatti accertati e il quadro normativo applicato.

Come è indicizzato