Sentenza n. 1752/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato la delibera ART n. 132/2024, avente ad oggetto gli obblighi informativi, la gestione dei reclami e la disciplina generale dei diritti degli utenti autostradali, deducendo violazione degli artt. 37 e 43 del d.l. n. 201/2011, dell’art. 9 della l. n. 193/2024, illogicità, irragionevolezza, difetto di istruttoria, indeterminatezza e impossibilità materiale di attuazione delle misure nei termini stabiliti. In particolare, ha contestato l’entità degli investimenti necessari, l’imputazione alla concessionaria di attività dipendenti da soggetti terzi, la realizzazione dell’App unica, la nozione di viaggio programmato, il termine di trenta giorni per la risposta ai reclami e la natura meramente programmatica della Misura 8 sul rimborso del pedaggio. Con motivi aggiunti ha impugnato la delibera ART n. 211/2025, relativa ai rimborsi per limitazioni all’uso dell’infrastruttura, deducendo difetto di istruttoria e sottostima dell’impatto economico, carenza di base legale per l’imposizione di diritti patrimoniali, violazione dell’art. 23 Cost., illegittima responsabilità oggettiva o da fatto lecito, automatismo tra cantieri e rimborso, imputazione di eventi dipendenti da terzi, duplicazione con il sistema bonus/malus, illogicità della metodologia di calcolo, inadeguatezza delle soglie di ritardo e irragionevolezza dei termini di attuazione e corresponsione dei rimborsi.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Ha preliminarmente chiarito che l’attività regolatoria dell’ART è caratterizzata da elevata discrezionalità tecnica e da un’istruttoria particolarmente ampia, partecipata e dinamica. Il sindacato giudiziale può verificare la ragionevolezza tecnica della scelta, anche attraverso l’esame degli atti istruttori e delle osservazioni degli stakeholder, ma non può sostituire la valutazione dell’Autorità quando la scelta rientri in un ventaglio di opzioni tecnicamente plausibili; grava inoltre sul ricorrente l’onere di dimostrare l’irragionevolezza della misura e di prospettare un’alternativa plausibile. Le censure contro le Misure 3 e 4 sono state respinte perché la concessionaria non ha dimostrato costi o ostacoli attuativi concreti e le informazioni possono essere acquisite mediante dati già disponibili, provider esterni o metodologie di stima. Il sistema tariffario contempla il recupero periodico dei costi operativi incrementali, senza imporre una revisione immediata del PEF per ogni nuovo onere. La Misura 4.6, inoltre, impone la disponibilità delle informazioni solo ove esistenti e non obbliga a realizzare nuovi investimenti. È stato respinto anche il motivo relativo alle attività di terzi, poiché le misure richiedono l’acquisizione di dati dai gestori dei servizi o la trasmissione delle informazioni non appena disponibili. La censura sull’App unica è stata respinta anche alla luce dell’esistenza di strumenti tecnologici già operativi e degli obblighi europei di interoperabilità e condivisione dei dati. Il motivo sulla nozione di viaggio programmato e sul termine di trenta giorni per i reclami è stato dichiarato inammissibile per carenza originaria di interesse, essendo fondato su una lettura non conforme al testo delle misure e delle relazioni istruttorie: l’utente che non abbia utilizzato l’autostrada non può ottenere rimborsi e la risposta entro trenta giorni può consistere nell’illustrazione motivata degli accertamenti già svolti e ancora necessari. La censura contro la Misura 8 è stata dichiarata inammissibile per carenza di lesività, trattandosi di previsione programmatica rinviata alla successiva delibera n. 211/2025. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha ritenuto adeguata l’istruttoria economica dell’ART, fondata su una raccolta dati riguardante cantieri, traffico, tratte e tempi di percorrenza, su consultazioni pubbliche e sulla stima aggregata di un impatto di 96 milioni di euro, mitigata dal recupero tariffario progressivo previsto per le concessioni vigenti. Il diritto al rimborso previsto dalla Misura 8-bis non è stato qualificato né come risarcimento da illecito né come indennizzo da fatto lecito, ma come strumento di riequilibrio del sinallagma negoziale e restituzione di parte del corrispettivo, fondato sul principio di causalità degli spostamenti patrimoniali e sulla mancata corrispondenza tra utilità attesa e utilità concretamente conseguita. L’art. 37, comma 2, lett. e), del d.l. n. 201/2011 costituisce base legale sufficiente, poiché consente all’ART di definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti anche non risarcitori. Non ricorre violazione dell’art. 23 Cost., poiché il rimborso non costituisce prestazione patrimoniale imposta, ma restituzione di una parte del corrispettivo contrattuale. È legittimo il collegamento oggettivo tra presenza di cantieri o traffico bloccato e rimborso, senza necessità di colpa, illecito o prova di un danno individuale, poiché rileva la minore utilità del servizio. Le soglie quantitative e temporali sono state ritenute ragionevoli e proporzionate. È stata respinta la censura sulla duplicazione con il sistema bonus/malus, poiché quest’ultimo misura la qualità generale del servizio e produce effetti tariffari futuri, mentre il rimborso compensa il singolo utente per la concreta limitazione subita. È stata ritenuta legittima la metodologia basata sulla lunghezza del cantiere, inclusa la segnalazione di preavviso, e sullo scostamento tra tempo medio effettivo e tempo a velocità di riferimento, quest’ultima correlata alla velocità a flusso libero e corretta per condizioni meteorologiche e traffico pendolare. Sono stati infine ritenuti ragionevoli i termini di corresponsione e attuazione, anche prima del recepimento della disciplina nei rapporti concessori, per evitare che l’incertezza delle relazioni tra concedente e concessionario pregiudichi la tutela uniforme degli utenti. Le spese sono state compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  L’Autorità è competente nel settore dei trasporti e dell’accesso alle relative infrastrutture ed in particolare provvede: […] e) a definire, in relazione ai diversi tipi di servizio e alle diverse infrastrutture, il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori dei servizi e delle infrastrutture di trasporto e a dirimere le relative controversie

  Attribuisce all’ART il potere di definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti dei servizi e delle infrastrutture di trasporto, comprendendo anche diritti non risarcitori, quale il diritto al rimborso del corrispettivo in caso di minore utilità del servizio.

• art. 43 d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai limiti del potere regolatorio e alla disciplina delle concessioni; le relative censure sono state respinte.

• art. 23 Cost.

  Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge

  Non è violato dalla disciplina del rimborso, perché il rimborso costituisce restituzione di parte del corrispettivo contrattuale e non prestazione patrimoniale imposta di natura autoritativa.

• artt. 2033 ss. c.c.

  Richiamati quali espressione del principio generale di causalità negli spostamenti patrimoniali, alla base della qualificazione del rimborso come riequilibrio del rapporto e restituzione di somme non giustificate dall’utilità concretamente conseguita.

• art. 2041 c.c.

  Richiamato, insieme alla ripetizione dell’indebito, quale istituto che esprime il principio generale di causalità degli spostamenti di ricchezza, utilizzato per fondare la natura riequilibratrice del rimborso.

• art. 14, d.lgs. n. 285/1992

  Prevede obblighi del concessionario relativi alla manutenzione dell’infrastruttura; tali obblighi non escludono il rimborso, poiché questo non dipende da colpa o illecito ma dalla minore utilità oggettivamente conseguita dall’utente.

• art. 6, commi 4 e 6, d.lgs. n. 285/1992

  Per le strade e le autostrade in concessione, i poteri dell’ente proprietario della strada sono esercitati dal concessionario, previa comunicazione all’ente concedente. In caso di urgenza, i relativi provvedimenti possono essere adottati anche senza la preventiva comunicazione al concedente

  Attribuisce al concessionario poteri di regolazione, chiusura o limitazione dell’accesso alla rete, rilevanti anche per la gestione delle situazioni di traffico bloccato.

• art. 5, comma 3, d.lgs. n. 285/1992

  I provvedimenti per la regolamentazione della circolazione sono emessi dagli enti proprietari, attraverso gli organi competenti a norma degli articoli 6 e 7, con ordinanze motivate e rese note al pubblico mediante i prescritti segnali

  Richiamato quale base dei poteri di regolazione della circolazione esercitabili dal concessionario sulle autostrade in concessione.

• art. 3, regolamento (UE) n. 886/2013

  Richiamato per evidenziare l’esistenza di obblighi europei pregressi relativi alla raccolta e diffusione di informazioni su eventi e situazioni incidenti sulla sicurezza stradale.

• art. 10, regolamento (UE) n. 886/2013

  Richiamato in relazione all’individuazione dell’organo nazionale incaricato di valutare la conformità agli obblighi informativi.

• regolamento delegato (UE) 2015/962

  Richiamato quale disciplina europea relativa ai servizi di informazione sul traffico in tempo reale e all’interoperabilità dei dati.

• art. 66, legge costituzionale?

Massime di principio

• Nel sindacato sugli atti di regolazione adottati da un’autorità indipendente, caratterizzati da elevata discrezionalità tecnica, il giudice può verificare la ragionevolezza tecnica della scelta anche mediante l’esame dell’istruttoria, delle consultazioni e delle osservazioni degli stakeholder, ma non può sostituire la propria valutazione a quella dell’Autorità quando la soluzione adottata rientri in un ventaglio di opzioni tecnicamente plausibili. Il ricorrente deve dimostrare l’irragionevolezza della misura e prospettare un’alternativa plausibile.
• Nei procedimenti di regolazione economica, la fase istruttoria e partecipativa assume particolare rilievo e può integrare, insieme alla motivazione dell’atto finale, la giustificazione della scelta regolatoria; la motivazione può essere valutata alla luce delle relazioni istruttorie, dei dati acquisiti e delle osservazioni esaminate dall’Autorità.
• Il potere dell’Autorità di definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti dei servizi e delle infrastrutture di trasporto comprende, in base all’art. 37, comma 2, lett. e), del d.l. n. 201/2011, anche la previsione di diritti non risarcitori, compreso il diritto al rimborso di parte del corrispettivo quando l’utente abbia conseguito una utilità inferiore a quella normalmente attesa dal servizio.
• Il rimborso del pedaggio correlato a cantieri o limitazioni dell’infrastruttura non costituisce né risarcimento da illecito né indennizzo da fatto lecito dannoso, ma strumento di riequilibrio del sinallagma contrattuale e restituzione di parte del corrispettivo; pertanto, la sua applicazione può prescindere dalla colpa del concessionario, dall’illiceità della condotta e dalla prova di un danno individuale, purché siano predeterminati criteri oggettivi e ragionevoli di attivazione.
• La previsione regolatoria di un rimborso quale restituzione di parte del corrispettivo già pagato non integra, di per sé, una prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell’art. 23 Cost., quando la misura non abbia natura autoritativa di prelievo ma operi come riequilibrio del rapporto contrattuale in ragione della minore utilità concretamente conseguita dall’utente.
• La fissazione di termini di applicazione delle misure regolatorie anche per le concessioni in essere può essere legittima quando sia necessaria a garantire uniformità e tempestività della tutela degli utenti e sia accompagnata da meccanismi di gradualità o recupero dei costi, senza subordinare l’effettività dei diritti degli utenti a futuri e incerti accordi tra concedente e concessionario.

Come è indicizzato