Cassazione Civile, Ordinanza n. 02204/2024 del 22/01/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce da procedure selettive interne bandite per il passaggio dall’Area B all’Area C del personale ministeriale. L’Amministrazione aveva richiesto l’autorizzazione per 920 posti, ma il DPCM del 16 gennaio 2007 aveva autorizzato solo 460 posizioni. I bandi del 24 luglio 2007 facevano riferimento all’intero fabbisogno di 920 posti, ma prevedevano che l’inquadramento in ruolo potesse avvenire subito solo per i posti autorizzati, mentre per i restanti occorreva una successiva autorizzazione governativa, poi mai intervenuta. I ricorrenti, collocatisi oltre il 460° posto, avevano chiesto il riconoscimento del diritto all’inquadramento nell’Area III, posizione economica F1, con decorrenza 19 dicembre 2015, e delle differenze retributive. La Corte d’appello aveva accolto il gravame ministeriale ritenendo che, al momento dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 150 del 2009, non fosse ancora sorto alcun diritto soggettivo, perché mancavano sia l’autorizzazione per i posti ulteriori sia l’approvazione della graduatoria, e che lo ius superveniens avesse comunque precluso ulteriori progressioni verticali mediante selezioni interne. Con il ricorso per cassazione sono stati dedotti tre motivi: violazione degli artt. 24 e 62 d.lgs. n. 150/2009, art. 11 disp. prel. c.c. e art. 2907 c.c. per asserita violazione dei diritti quesiti e per mancato riconoscimento dello scorrimento delle graduatorie; violazione dell’art. 35, comma 5-ter, d.lgs. n. 165/2001 previgente, sostenendo la natura concorsuale delle procedure interne e la vigenza triennale della graduatoria; violazione degli artt. 35, comma 4, e 2, comma 2, d.lgs. n. 165/2001, lamentando che l’autorizzazione fosse solo condizione di efficacia e non di insorgenza del potere, l’esistenza di un legittimo affidamento, l’operatività dell’art. 1359 c.c. per il diniego illegittimo di autorizzazione e la possibilità di disapplicazione dell’atto amministrativo, nonché l’obbligo di scorrere la graduatoria anche per il turn-over. I ricorrenti hanno inoltre censurato l’interpretazione data dalla Corte d’appello all’accordo del 12 luglio 2007.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto inammissibili le censure che non si confrontavano con la ratio decidendi della sentenza impugnata, in particolare quelle basate su decisioni di altri giudici e sulla mera riproposizione delle difese di merito. Nel merito, ha condiviso l’impostazione della Corte territoriale: per le progressioni interne tra aree, che hanno efficacia novativa e sono equiparate a nuove assunzioni, era necessaria la preventiva autorizzazione prevista dalla normativa sul reclutamento pubblico; nella specie, l’autorizzazione era stata rilasciata solo per 460 posti e non per i posti ulteriori, sicché i ricorrenti, collocatisi oltre tale soglia, non avevano maturato un diritto soggettivo all’inquadramento, ma solo una mera aspettativa. La successiva entrata in vigore del d.lgs. n. 150/2009 ha quindi legittimamente inciso sulle graduatorie non ancora tradottesi in un diritto all’assunzione. È stata esclusa anche la sussistenza di un legittimo affidamento tutelabile e l’operatività dell’art. 1359 c.c., mancando una condotta imputabile all’Amministrazione sul diniego di autorizzazione. Quanto allo scorrimento per turn-over, la Corte ha ritenuto non adeguatamente censurato l’accertamento di merito secondo cui l’accordo del 12 luglio 2007 non imponeva la copertura di tutte le vacanze mediante scorrimento. Le spese sono state poste a carico dei ricorrenti, con ulteriore contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• art. 24 d.lgs. n. 150/2009

  a decorrere dal 1° gennaio 2010

  ha introdotto per le amministrazioni la copertura dei posti disponibili mediante concorsi pubblici con riserva non superiore al 50% per il personale interno, incidendo sulle progressioni verticali non ancora perfezionate alla sua entrata in vigore

• art. 62 d.lgs. n. 150/2009

  richiamato come norma violata dai ricorrenti, senza accoglimento della censura

• art. 11 disp. prel. c.c.

  invocato per escludere l’applicazione retroattiva dello ius superveniens, ma la Corte ha ritenuto la riforma applicabile perché il diritto non era ancora sorto

• art. 2907 c.c.

  richiamato dai ricorrenti nel quadro della tutela del diritto soggettivo, ma non ritenuto dirimente

• art. 35, comma 5-ter, d.lgs. n. 165/2001

  invocato per sostenere la vigenza e lo scorrimento delle graduatorie; la Corte non ha accolto la tesi, valorizzando la necessità dell’autorizzazione e la sopravvenuta disciplina restrittiva

• art. 35, comma 4, d.lgs. n. 165/2001

  l'avvio delle procedure concorsuali è subordinato all'emanazione di apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri

  per le amministrazioni dello Stato l’autorizzazione preventiva è condizione necessaria per l’indizione e per l’assunzione

• art. 2, comma 2, d.lgs. n. 165/2001

  richiamato dai ricorrenti in relazione alla disciplina degli atti della PA e del rapporto di lavoro privatizzato, senza esito favorevole

• art. 52 d.lgs. n. 165/2001

  ovvero a quelle corrispondenti alla qualifica superiore che abbia successivamente acquisito per effetto dello sviluppo professionale o di procedure concorsuali o selettive

  richiamato per qualificare le progressioni interne e la necessità del relativo procedimento legittimante

• art. 6, comma 4, d.lgs. n. 165/2001

  richiamato per la coerenza tra dotazione organica, programmazione triennale del fabbisogno e autorizzazione delle variazioni di organico

• art. 39 L. n. 449/1997

  richiamato come norma di coordinamento della programmazione del fabbisogno del personale pubblico

• art. 15 CCNL Comparto Ministeri 1998-2001

  consente passaggi tra aree entro i limiti della dotazione organica e della programmazione del fabbisogno, con procedure selettive interne

• art. 1359 c.c.

  la fictio dell’avveramento della condizione è esclusa perché il mancato rilascio dell’autorizzazione non è stato imputato al Ministero

• art. 63, comma 1, d.lgs. n. 165/2001

  evocato dalla giurisprudenza richiamata per distinguere il diritto all’assunzione dalle controversie sulle procedure concorsuali

• art. 63, comma 4, d.lgs. n. 165/2001

  richiamato per ribadire che anche le progressioni interne con novazione del rapporto integrano procedure concorsuali di assunzione

• art. 97 Cost.

  utilizzato come parametro per escludere assunzioni non più coerenti con l’assetto organizzativo e le effettive esigenze dell’amministrazione

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  ha fondato l’obbligo di versare l’ulteriore contributo unificato in caso di rigetto integrale del ricorso

Massime di principio

• Nelle progressioni verticali dei dipendenti pubblici che comportano una novazione oggettiva del rapporto, l’assetto procedimentale è assimilabile a quello delle assunzioni pubbliche e richiede la preventiva autorizzazione prevista dalla disciplina del reclutamento.
• Il candidato collocato in graduatoria in posizione non utile rispetto ai posti effettivamente autorizzati non acquista un diritto soggettivo all’inquadramento, ma soltanto una mera aspettativa fino al perfezionamento del provvedimento finale e alla copertura dei posti autorizzati.
• Lo ius superveniens che riformi la disciplina del reclutamento può incidere sulle procedure non ancora sfociate in un diritto all’assunzione o all’inquadramento, anche se i bandi siano anteriori e le graduatorie siano successivamente approvate.
• Il legittimo affidamento e la fictio di avveramento della condizione ex art. 1359 c.c. non operano se il mancato rilascio dell’autorizzazione non è imputabile all’amministrazione che ha bandito la procedura.
• Per dedurre in cassazione la violazione dei criteri di interpretazione di un accordo collettivo o integrativo non basta opporre una lettura alternativa del testo: occorre indicare specificamente quali canoni ermeneutici siano stati violati e in quale modo.
• Lo scorrimento della graduatoria può essere imposto solo se risulta da una previsione espressa del bando o da un obbligo specifico dell’amministrazione di coprire posti ulteriori con quella graduatoria; in mancanza, la domanda è infondata.
• La tutela del giudice ordinario in materia di disapplicazione dell’atto amministrativo presuppone comunque l’esistenza di un diritto soggettivo leso, non essendo sufficiente una mera aspettativa all’assunzione.

Come è indicizzato