Cassazione Civile, Ordinanza n. 24473/2023 del 10/08/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un'ordinanza-ingiunzione con cui l'Agenzia delle Entrate aveva irrogato una sanzione amministrativa in solido a una società privata e a un soggetto fisico per avere conferito, nel periodo 2012-2014, un incarico retribuito a un soggetto che l'Amministrazione riteneva dipendente pubblico, senza la preventiva autorizzazione dell'amministrazione di appartenenza, in violazione dell'art. 53, comma 9, d.lgs. n. 165/2001. In primo grado l'opposizione era stata accolta perché il rapporto del prestatore con l'ente pubblico Veneto Lavoro era stato qualificato come contratto di diritto privato non subordinato. In appello, invece, l'Agenzia aveva ottenuto riforma della decisione e rigetto dell'opposizione, sulla base della riqualificazione del rapporto come lavoro subordinato. Nel ricorso per cassazione i ricorrenti hanno dedotto: 1) violazione delle norme sul rapporto di lavoro nella PA, sostenendo che il richiamo al contratto e alla legge regionale avesse imposto la qualificazione come lavoro autonomo e quindi l'inapplicabilità dell'art. 53 d.lgs. n. 165/2001; 2) violazione dell'art. 3 l. n. 689/1981, assumendo l'errore incolpevole sulla natura pubblicistica del rapporto e l'assenza di colpa; 3) violazione dell'art. 14 l. n. 689/1981 per tardività della contestazione, contestando la proroga delle indagini; 4) questione di legittimità costituzionale dell'art. 53 d.lgs. n. 165/2001 per asserita natura sostanzialmente penale della sanzione e responsabilità oggettiva del terzo.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto corretto l'apprezzamento della Corte d'appello sulla natura subordinata del rapporto, evidenziando indici concreti di subordinazione (inserimento nell'organizzazione dell'ente pubblico, potere direttivo e disciplinare, orario predeterminato, retribuzione fissa, periodo di prova, malattia, recesso per giusta causa, richiamo alla contrattazione collettiva). Ha inoltre confermato che, per l'illecito amministrativo, opera la presunzione di colpa e che l'esimente della buona fede richiede elementi positivi e prova dell'aver fatto tutto il possibile per conformarsi al precetto, prova non fornita dai ricorrenti. Ha poi giudicato tempestiva la contestazione differita, perché il termine decorre dal completamento degli accertamenti necessari, e ha ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale, escludendo che la sanzione avesse natura sostanzialmente penale e ribadendo che la responsabilità non era oggettiva ma colposa. Sono state poste a carico dei ricorrenti le spese del giudizio di legittimità e l'ulteriore contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• art. 53, comma 9, d.lgs. n. 165/2001

  Vieta a enti pubblici economici e soggetti privati di conferire incarichi retribuiti a dipendenti pubblici senza preventiva autorizzazione dell'amministrazione di appartenenza; la violazione integra illecito amministrativo sanzionabile.

• art. 7, comma 6, d.lgs. n. 165/2001

  Richiamato dai ricorrenti per contestare la qualificazione del rapporto, ma non ritenuto dirimente rispetto agli indici concreti di subordinazione.

• art. 36 d.lgs. n. 165/2001

  Usato dalla Corte come parametro per affermare che la PA può ricorrere a forme flessibili e a contratti a termine nei limiti di legge, non a una libera stipulazione di contratti di lavoro autonomo in deroga al sistema.

• art. 19, comma 3, L.R. Veneto 13 marzo 2009, n. 3

  Il mero richiamo nominalistico al lavoro autonomo non è sufficiente a escludere la subordinazione quando il contenuto concreto del rapporto evidenzi indici tipici di lavoro subordinato.

• art. 3, comma 2, l. n. 689/1981

  Per gli illeciti amministrativi opera una presunzione di colpa; l'autore della violazione deve provare di aver agito senza colpa, potendo invocare la buona fede solo in presenza di elementi positivi e di diligente adeguamento al precetto.

• art. 14 l. n. 689/1981

  In caso di contestazione differita, il termine decorre dal completamento degli accertamenti necessari sulla violazione; il giudice di merito valuta la congruità del tempo impiegato.

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  Norma processuale richiamata quale parametro di deduzione dei vizi di violazione di legge nei motivi di ricorso.

• art. 346 c.p.c.

  Richiamato per affermare la rituale riproposizione in appello delle questioni assorbite in primo grado.

• art. 23 l. n. 87/1953

  Richiamato per la questione di legittimità costituzionale sollevata in cassazione.

• art. 3 Cost.

  La Corte esclude il contrasto perché la sanzione non ha natura sostanzialmente penale.

• art. 27 Cost.

  La Corte esclude la violazione perché l'illecito amministrativo contestato richiede la colpa e non configura responsabilità oggettiva.

• art. 2119 c.c.

  Richiamato come clausola contrattuale sintomatica della subordinazione (recesso per giusta causa).

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  Fondamento dell'obbligo di versare un ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Quando la qualificazione formale del rapporto non coincide con il suo contenuto effettivo, il giudice deve guardare agli indici concreti di svolgimento della prestazione; nel lavoro alle dipendenze di una pubblica amministrazione rilevano inserimento organizzativo, potere direttivo e disciplinare, orario predeterminato, esclusività, retribuzione fissa e ulteriori clausole tipiche della subordinazione.
• Nel settore pubblico contrattualizzato, il mero richiamo normativo o negoziale a forme di collaborazione o lavoro autonomo non consente di eludere la disciplina del lavoro subordinato se il rapporto, in concreto, presenta gli elementi tipici della subordinazione.
• Per l'illecito amministrativo, la colpa si presume: chi viola il precetto deve provare di aver agito senza colpa, e l'esimente della buona fede richiede la dimostrazione di elementi positivi idonei a ingenerare il convincimento della liceità della condotta e dell'adozione di tutte le cautele esigibili.
• Nel caso di divieto di conferimento di incarichi a dipendenti pubblici senza autorizzazione, il soggetto che conferisce l'incarico deve verificare con ordinaria diligenza se ricorrano le condizioni che rendono necessaria l'autorizzazione, senza potersi affidare esclusivamente alle dichiarazioni del lavoratore.
• Il termine per la contestazione differita di una violazione amministrativa decorre dal momento in cui l'autorità ha completato gli accertamenti necessari sugli elementi oggettivi e soggettivi dell'illecito, restando al giudice di merito il controllo sulla ragionevolezza del tempo impiegato.
• Una sanzione amministrativa non è automaticamente "sostanzialmente penale" ai fini convenzionali o costituzionali: occorre valutarne la reale natura e funzione, e la mera afflittività non basta se la sanzione resta riconducibile al sistema degli illeciti amministrativi.
• L'illecito amministrativo disciplinato dall'art. 53 d.lgs. n. 165/2001 non configura responsabilità oggettiva, ma responsabilità per colpa, coerente con la disciplina generale della legge n. 689/1981.

Come è indicizzato