Sentenza n. 14152/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

La società ha impugnato gli atti statali attuativi del meccanismo di payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018, deducendo violazione di legge, eccesso di potere e illegittimità derivata dall’incostituzionalità della disciplina primaria. Ha contestato, in particolare, la retroattiva fissazione dei tetti regionali, l’assenza di preventiva programmazione e di adeguata istruttoria e motivazione, la violazione degli obblighi normativi relativi alla fissazione annuale dei tetti, al monitoraggio e alla certificazione dello sforamento, la lesione della libertà di iniziativa economica, del legittimo affidamento e della proporzionalità, nonché l’alterazione dell’equilibrio economico dei contratti di fornitura già eseguiti. Ha inoltre sostenuto la natura sostanzialmente tributaria del payback, con violazione della riserva di legge e della capacità contributiva, e la contrarietà ai principi eurounitari in materia di affidamento, libertà d’impresa ed evidenza pubblica. I motivi aggiunti contro i provvedimenti regionali di individuazione delle aziende e quantificazione delle somme dovute sono stati esaminati sotto il profilo della giurisdizione.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda annullatoria contro gli atti statali. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ha ritenuto il meccanismo di payback ragionevole e proporzionato rispetto all’obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria, non lesivo della libertà d’impresa, della riserva di legge, del principio di irretroattività o del legittimo affidamento. Le imprese conoscevano già dal 2015 l’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di concorrere al ripiano; la successiva disciplina del 2019-2022 ha reso operative procedure già previste, senza innovare sostanzialmente l’obbligazione. Il payback opera inoltre ab externo sul fatturato complessivo dei fornitori e non modifica né l’oggetto né il prezzo delle singole forniture, sicché non altera le gare pubbliche. Il TAR ha dichiarato inammissibili per difetto di giurisdizione i motivi aggiunti contro i provvedimenti regionali, ritenendo che questi ultimi svolgano attività meramente vincolata, tecnico-contabile e riepilogativa, senza esercizio di potere autoritativo: la controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale relativo al corretto calcolo dell’obbligazione di pagamento, devoluto al giudice ordinario. La stessa conclusione è stata estesa agli atti regionali di rideterminazione in diminuzione della quota e applicazione della riduzione al 48 per cento. Il TAR ha precisato di non poter esaminare un ulteriore provvedimento regionale non formalmente impugnato, poiché la clausola di stile relativa a ogni atto connesso non assolve l’onere di specificazione dell’atto impugnato. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  La norma disciplina il tetto di spesa per i dispositivi medici e pone a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto, proporzionata all’incidenza del fatturato.

  La disciplina primaria contiene gli elementi essenziali dell’obbligo di ripiano, comprese le imprese obbligate, l’oggetto della prestazione, le percentuali di concorso e le modalità generali di determinazione.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  La spesa eccedente il tetto era originariamente posta a carico della regione interessata.

  La disposizione ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e il meccanismo originario di ripiano regionale.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Il tetto nazionale è fissato, a decorrere dal 2014, al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

  La misura del tetto nazionale costituiva un parametro conoscibile dalle imprese e successivamente utilizzato per la fissazione dei tetti regionali 2015-2018.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Il superamento del tetto è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA e dichiarato con decreto ministeriale.

  La disposizione ha disciplinato la rilevazione e certificazione del superamento del tetto, lasciando ferme le regole sul concorso dei fornitori al ripiano.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell’art. 9-ter del d.l. 78/2015.

  Ha previsto che regioni e province autonome individuino le aziende soggette al ripiano e gli importi dovuti, previa verifica della documentazione contabile, sulla base della certificazione statale.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito un fondo e previsto, per le aziende fornitrici, il pagamento di una quota ridotta del ripiano.

  La disciplina è stata considerata nel testo come modificata dalla sentenza della Corte costituzionale n. 139 del 2024, che ha esteso la riduzione anche alle aziende che avevano instaurato o mantenuto il contenzioso.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Gli obblighi per gli anni 2015-2018 si intendono assolti con il versamento del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali, entro il termine previsto.

  Lo ius superveniens ha previsto una definizione agevolata dell’obbligazione e l’estinzione della stessa in caso di integrale versamento della quota ridotta.

• art. 23 Cost.

  La disciplina censurata contiene tutti gli elementi richiesti per il rispetto della riserva di legge.

  Secondo la Corte costituzionale, il payback, qualificato come contributo di solidarietà, non viola la riserva di legge perché la legge individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri essenziali.

• art. 41 Cost.

  Il meccanismo del payback costituisce una misura ragionevole e proporzionata nell’ambito del bilanciamento legislativo.

  Il payback è compatibile con la libertà di iniziativa economica in quanto funzionale alla razionalizzazione della spesa sanitaria e non determina un sacrificio sproporzionato.

• art. 40, comma 1, lett. b), c.p.a.

  L’onere di specificare il provvedimento impugnato non è assolto da una clausola di stile riferita a ogni altro atto connesso.

  L’impugnazione richiede l’individuazione specifica dell’atto; il generico riferimento agli atti presupposti, consequenziali o connessi non estende automaticamente il thema decidendum.

• art. 133 c.p.a.

  La controversia non rientra in un’ipotesi di giurisdizione esclusiva.

  In assenza di giurisdizione esclusiva, il riparto dipende dalla natura della situazione soggettiva e dal petitum sostanziale.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato per la trattazione della causa nell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback dei dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola, di per sé, la libertà di iniziativa economica, il principio di proporzionalità, il divieto di retroattività o il legittimo affidamento quando l’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano fosse già prevista dalla legge al momento delle gare e delle forniture; la successiva determinazione dei tetti regionali e l’attivazione della procedura possono costituire attuazione di un obbligo già conoscibile, non introduzione retroattiva di una nuova prestazione.
• Il payback dei dispositivi medici è estraneo alla procedura di gara e al contenuto dei singoli contratti quando opera sul fatturato complessivo dei fornitori, senza modificare quantità, prezzi o condizioni delle forniture; in tal caso non altera ex post l’esito della gara, ma incide autonomamente sulla sfera patrimoniale dell’impresa secondo un rischio già prevedibile.
• La disciplina legislativa del payback rispetta la riserva di legge prevista dall’art. 23 Cost. quando individua direttamente i soggetti obbligati, l’oggetto della prestazione, le percentuali di concorso al ripiano e i criteri essenziali per la determinazione dell’importo, potendo demandare ad atti amministrativi le attività attuative e tecnico-contabili.
• I provvedimenti regionali che, sulla base della certificazione statale dello sforamento, si limitano a verificare i dati contabili, individuare le aziende fornitrici, calcolare il fatturato e applicare percentuali già stabilite dalla legge non esprimono potere autoritativo, ma danno luogo a un rapporto obbligatorio avente ad oggetto un diritto soggettivo patrimoniale; le relative controversie sul quantum debeatur spettano al giudice ordinario.
• Il giudice amministrativo non può estendere l’impugnazione a un atto non specificamente individuato nel ricorso mediante la sola clausola di stile relativa a ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale; l’onere di specificazione dell’atto impugnato deve essere assolto in modo puntuale.

Come è indicizzato