Sentenza n. 7491/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto regionale attuativo del meccanismo di payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018, insieme ai decreti ministeriali del 6 luglio 2022 e del 6 ottobre 2022, all'accordo della Conferenza Stato-Regioni del 7 novembre 2019 e alla circolare ministeriale del 29 luglio 2019. Ha dedotto l'illegittimità costituzionale e unionale della disciplina posta dall'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, lamentando la violazione della libertà d'impresa, del legittimo affidamento, dei principi di irretroattività e dell'evidenza pubblica. Ha inoltre contestato la fissazione tardiva dei tetti regionali, il mancato rispetto dei termini normativi, l'erronea quantificazione dell'importo dovuto e la mancata partecipazione al procedimento. Ha chiesto anche il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia ai sensi dell'art. 267 TFUE e la rimessione alla Corte costituzionale. La società aveva altresì impugnato con autonomo ricorso i soli decreti ministeriali presupposti.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta di rinvio dell'udienza, ritenendo non rilevante per la controversia la questione di legittimità costituzionale rimessa dal Consiglio di Stato nel 2026. Nel merito, ha respinto le censure rivolte ai decreti ministeriali e agli altri atti presupposti. Ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, secondo cui il meccanismo di payback per il quadriennio 2015-2018 è ragionevole e proporzionato, rispetta la riserva di legge, non viola il principio di irretroattività né il legittimo affidamento e non contrasta con i principi della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Il sistema era conoscibile già dal 2015: erano previste sia le percentuali di ripiano a carico delle imprese, sia il criterio di proporzionalità fondato sul fatturato; il tetto regionale del 4,4% coincideva con il già noto tetto nazionale. Il payback opera inoltre esternamente ai contratti di fornitura e non modifica né l'oggetto né il prezzo delle gare, incidendo sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori. Sono stati invece dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione i motivi rivolti contro il decreto regionale applicativo, compresi gli atti regionali di rideterminazione della quota al 48%, poiché si tratta di attività vincolata, tecnico-contabile e meramente ricognitiva, priva di esercizio di potere autoritativo. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo di natura patrimoniale al corretto calcolo dell'obbligazione di pagamento e spetta al giudice ordinario. È stata indicata la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La disciplina stabilisce il tetto di spesa, le percentuali di ripiano a carico delle aziende, il criterio di imputazione proporzionale al fatturato e la procedura di individuazione delle imprese obbligate; alle regioni spetta soltanto l'attuazione tecnico-contabile della quota già determinata.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e la relativa disciplina di contenimento della spesa sanitaria.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato, a decorrere dal 2014, il tetto nazionale di spesa per i dispositivi medici al 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha previsto la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato aziendale al lordo dell'IVA e la relativa dichiarazione con decreto ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, attribuendo alle regioni l'individuazione delle aziende soggette al ripiano previa verifica della documentazione contabile.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  «solo il 48 per cento della quota di ripiano determinata»

  Ha istituito il fondo destinato alle regioni e previsto la riduzione della quota di ripiano per le aziende fornitrici; la disciplina è stata successivamente dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui escludeva le imprese che avevano instaurato o mantenuto il contenzioso.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione, consente la riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha precisato che la controversia non rientra in una fattispecie di giurisdizione esclusiva, dovendosi applicare il criterio del petitum sostanziale.

• art. 267 TFUE

  La richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia è stata disattesa, in quanto il giudice ha ritenuto decisive e sufficienti le valutazioni già svolte sulla disciplina.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto rispettata la riserva di legge, poiché la disciplina individua soggetti obbligati, prestazione imposta e criteri essenziali di determinazione.

• art. 41 Cost.

  Il meccanismo di payback è stato ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• sentenza Corte costituzionale n. 139/2024

  Ha esteso a tutte le aziende fornitrici, comprese quelle che non hanno rinunciato al contenzioso, la riduzione al 48% della quota di ripiano.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  Ha ritenuto costituzionalmente legittimo il meccanismo di payback relativo agli anni 2015-2018, escludendo violazioni della libertà d'impresa, della riserva di legge, dell'irretroattività e dell'affidamento.

Massime di principio

• Nel meccanismo di payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018, la fissazione dei tetti di spesa regionali e la successiva attuazione del ripiano non violano il legittimo affidamento quando l'obbligo di contribuzione e i relativi criteri essenziali erano conoscibili dalle imprese già al momento delle gare e della stipulazione dei contratti.
• Il payback dei dispositivi medici opera esternamente ai contratti pubblici di fornitura: non modifica l'oggetto della prestazione, il prezzo contrattuale o l'esito della gara, ma incide sulla situazione patrimoniale complessiva dell'impresa fornitrice quale contributo alla spesa sanitaria.
• I provvedimenti regionali adottati ai sensi dell'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, quando si limitano a verificare i dati contabili, individuare l'elenco dei fornitori e applicare matematicamente percentuali già stabilite dalla legge e dagli atti statali, costituiscono attività vincolata e meramente ricognitiva, priva di potere autoritativo.
• Le controversie concernenti il corretto calcolo della quota di payback indicata nei provvedimenti regionali applicativi riguardano un diritto soggettivo di natura patrimoniale e spettano alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché il rapporto si colloca a valle dell'esercizio del potere autoritativo statale.
• Nel riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale: la qualificazione formale dell'atto regionale come provvedimento o la previsione della sua impugnabilità davanti al giudice amministrativo non è decisiva se l'attività concreta è meramente tecnico-contabile e non implica l'esercizio di discrezionalità amministrativa.

Come è indicizzato