Sentenza n. 907/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego dell'attestato di libera circolazione previsto dall'art. 68 del d.lgs. 42/2004, adottato con riferimento a un dipinto a olio su tela di Claude Monet, realizzato nel 1908, appartenente alla serie delle Ninfee. L'opera era stata acquistata a Londra nel 1976, aveva circolato esclusivamente all'estero, non era mai appartenuta a una collezione italiana né era stata esposta in Italia. L'Ufficio Esportazione di Verona aveva inizialmente espresso per due volte una valutazione favorevole all'esportazione, ritenendo il dipinto di qualità elevata ma meno significativo rispetto ad altre opere coeve dell'artista e rilevando l'assenza di una storia collezionistica italiana. Successivamente la Direzione generale del Ministero aveva svolto ulteriori approfondimenti, acquisito relazioni di esperti esterni e sottoposto la questione al Comitato tecnico-scientifico, pervenendo al diniego, motivato dalla ritenuta sussistenza dei criteri di qualità artistica, rarità, rilevanza della rappresentazione e testimonianza significativa per la storia del collezionismo previsti dal D.M. 537/2017. Con il primo motivo il ricorrente ha dedotto violazione dell'art. 68 del d.lgs. 42/2004, delle norme regolamentari, eccesso e sviamento di potere, travisamento, difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà, contestando il superamento della valutazione favorevole dell'Ufficio Esportazione senza una nuova audizione della Commissione locale e senza una motivazione rafforzata. Con il secondo motivo ha dedotto violazione degli artt. 9 e 42 Cost. e degli artt. 1, 10, 13, 14 e 68 del d.lgs. 42/2004, del D.M. 537/2017 e della circolare n. 28/2024, sostenendo che mancasse il necessario collegamento significativo tra l'opera straniera e il patrimonio culturale italiano. Con il terzo motivo ha censurato l'errore metodologico di avere fondato il diniego sulla notorietà e sull'importanza universale di Monet, anziché sulle caratteristiche specifiche del dipinto. Con il quarto motivo ha contestato, sotto plurimi profili, la sussistenza e la motivazione dei criteri di interesse nn. 1, 2, 3 e 5 del D.M. 537/2017.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego, disponendo il riesame dell'istanza da parte dell'Amministrazione. Il primo motivo è stato respinto: la Direzione generale del Ministero dispone di poteri di direzione, indirizzo, coordinamento, controllo, avocazione e sostituzione rispetto alle funzioni di tutela delle Soprintendenze e può acquisire il contributo di esperti esterni. L'Ufficio Esportazione poteva quindi recepire gli ulteriori elementi istruttori emersi a livello centrale e modificare la propria valutazione, senza necessità di una nuova audizione della Commissione locale. Sono stati invece accolti, in parte congiuntamente, gli ulteriori motivi. Il giudice ha affermato che, prima di applicare i criteri del D.M. 537/2017, l'Amministrazione deve verificare la sussistenza di un significativo collegamento tra l'opera straniera e il patrimonio culturale italiano, poiché il diniego comporta l'avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale e incide sulla proprietà privata. Nel caso concreto tale collegamento non risultava adeguatamente dimostrato: il dipinto era stato realizzato in Francia, raffigurava un paesaggio francese, era rimasto all'estero fino al 1976, non era mai appartenuto a una collezione storica italiana, non era mai stato esposto in Italia e non emergevano legami rilevanti dell'opera con la cultura o la storia artistica italiana. I riferimenti alle visite di Monet in Italia non erano sufficienti, anche perché il dipinto era stato realizzato prima del soggiorno veneziano del 1908 e non risultava collegato alle opere prodotte in tale occasione. Non era sufficiente neppure il richiamo al carattere universale dell'artista o dell'opera, poiché la tutela nazionale richiede una motivazione specificamente riferita al collegamento con il patrimonio culturale italiano. Il TAR ha inoltre ritenuto insufficiente la motivazione sui criteri del D.M. 537/2017. La qualità artistica era stata affermata in modo apodittico, senza analizzare il magistero esecutivo, la capacità espressiva, l'invenzione e l'originalità del singolo dipinto, e con argomentazioni prevalentemente riferite alla statura di Monet. La rarità era stata desunta dalla scarsità di opere di Monet presenti in Italia e dalle dimensioni della tela, senza adeguata dimostrazione del valore comparativo dell'opera come componente del patrimonio culturale nazionale. La rilevanza della rappresentazione era stata motivata in modo laconico e ancora una volta con riferimento all'importanza universale dell'autore, anziché alle caratteristiche specifiche del dipinto. Il criterio relativo alla storia del collezionismo era stato applicato in modo incongruo, poiché gli stessi atti amministrativi attestavano che la storia collezionistica dell'opera si era svolta interamente all'estero e che la raccolta privata italiana non costituiva una collezione storica. Il giudizio tecnico dell'Amministrazione è sindacabile solo nei limiti della ragionevolezza e della plausibilità scientifica, ma proprio l'ampia discrezionalità tecnica impone una motivazione congrua, analitica e verificabile. L'Amministrazione è stata condannata alla rifusione delle spese di lite, liquidate in euro 2.500 oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 68 d.lgs. 42/2004

  L'ufficio di esportazione, accertata la congruità del valore indicato, rilascia o nega con motivato giudizio [...] l'attestato di libera circolazione.

  Disciplina il procedimento per il rilascio dell'attestato di libera circolazione e consente il diniego motivato quando l'uscita del bene possa determinare un impoverimento del patrimonio culturale nazionale; il diniego comporta l'avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale.

• artt. 10, 13 e 14 d.lgs. 42/2004

  Costituiscono il quadro normativo per la qualificazione dell'interesse culturale e per l'avvio e lo svolgimento della relativa dichiarazione.

• D.M. 6 dicembre 2017, n. 537

  Gli elementi di valutazione sono: qualità artistica dell'opera; rarità; rilevanza della rappresentazione; appartenenza a un complesso o contesto storico, artistico, archeologico, monumentale; testimonianza particolarmente significativa per la storia del collezionismo; testimonianza rilevante di relazioni significative tra diverse aree culturali.

  Individua i criteri generali che devono orientare la valutazione dell'esportabilità; il diniego deve essere sostenuto da un'adeguata argomentazione critica e storica riferita al bene concreto e dalla ricorrenza di almeno due criteri.

• circolare Direzione generale archeologia e belle arti n. 28/2024

  In via preliminare all'azione di tutela si ritiene necessario che gli uffici esportazione procedano a individuare il collegamento dell'opera straniera con il patrimonio culturale italiano.

  Richiede, per le opere straniere, la verifica preliminare di un collegamento significativo con il patrimonio culturale italiano, individuabile, tra l'altro, nella storia collezionistica italiana, nell'attinenza alla cultura italiana, nei legami storici dell'autore con l'Italia o nella significativa permanenza del bene in Italia.

• artt. 9 e 42 Cost.

  Bilanciano la tutela del patrimonio culturale con la garanzia della proprietà privata, imponendo particolare rigore motivazionale per le misure che impediscono l'esportazione del bene.

Massime di principio

• Nel procedimento per il rilascio dell'attestato di libera circolazione di un'opera straniera, la verifica dell'esistenza di un significativo collegamento dell'opera con il patrimonio culturale italiano costituisce una precondizione logica e giuridica rispetto all'applicazione dei criteri di rilevanza previsti dal D.M. 537/2017. Il richiamo al carattere universale dell'artista o dell'opera non sostituisce tale verifica.
• Il diniego dell'attestato di libera circolazione, incidendo sulla proprietà privata e comportando l'avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale, deve essere sorretto da una motivazione analitica, critica e storica, non apodittica, riferita al bene concreto e idonea a dimostrare la ricorrenza di almeno due criteri di rilevanza del D.M. 537/2017.
• La valutazione della qualità artistica ai fini dell'esportazione deve riguardare specificamente l'opera sottoposta all'esame e deve considerare, con adeguata motivazione, il magistero esecutivo, la capacità espressiva, l'invenzione e l'originalità; non è sufficiente richiamare la notorietà o l'importanza generale dell'autore.
• La rarità di un'opera ai fini del diniego dell'attestato non si identifica con la mera unicità numerica o con la scarsità di opere dello stesso artista presenti sul territorio nazionale, ma richiede una valutazione comparativa della significatività e dell'utilità marginale dell'opera rispetto al patrimonio culturale nazionale già disponibile.
• L'ampia discrezionalità tecnica dell'Amministrazione nella valutazione dell'interesse storico-artistico non esclude il sindacato giurisdizionale sulla ragionevolezza, plausibilità scientifica, completezza istruttoria e adeguatezza della motivazione; quanto più il merito tecnico è difficilmente sindacabile, tanto più la motivazione deve rendere verificabile il percorso valutativo.
• La Direzione generale del Ministero della Cultura, nell'esercizio dei poteri di direzione, indirizzo, coordinamento, controllo, avocazione e sostituzione, può promuovere approfondimenti istruttori e acquisire relazioni di esperti esterni; l'Ufficio Esportazione può recepire tali elementi e modificare la propria valutazione senza che sia necessariamente richiesta una nuova audizione della Commissione locale.

Come è indicizzato