Sentenza n. 2946/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La Regione Lazio ha appellato la sentenza con cui il TAR aveva accolto il ricorso collettivo proposto da genitori e studenti contro la delibera regionale di approvazione del piano di dimensionamento della rete scolastica per l'anno scolastico 2025/2026, nella parte relativa all'aggregazione dell'Istituto tecnico "Arturo Bianchini" e dell'Istituto professionale "A. Filosi". In primo grado erano stati dedotti la nullità della delibera per difetto assoluto di attribuzione del potere, l'illegittimità per carenza dei presupposti per l'esercizio del potere sostitutivo e la violazione dell'iter procedimentale per mancata acquisizione del parere obbligatorio della Conferenza regionale permanente per l'istruzione. La Regione ha dedotto, in appello: 1) l'erroneità della decisione del TAR di Roma, ritenendo competente la sede staccata di Latina; 2) il difetto di legittimazione e di interesse attuale e concreto dei ricorrenti originari, poiché l'aggregazione avrebbe riguardato soltanto la dirigenza scolastica e i direttori dei servizi generali e amministrativi, senza modificare plessi, docenti, piani di studio, indirizzi formativi o continuità didattica; 3) l'insussistenza del difetto di istruttoria e di motivazione, essendo l'accorpamento giustificato dall'obiettivo di riduzione delle autonomie scolastiche previsto dal decreto interministeriale n. 127 del 2023 e dagli impegni del PNRR; 4) l'erroneità della sentenza quanto alla mancata partecipazione e al mancato parere della Conferenza regionale permanente per l'istruzione, che, secondo la Regione, avrebbe esaminato la proposta di piano regionale nelle sedute del 25 novembre e del 5 dicembre 2024. Gli appellati hanno chiesto il rigetto dell'appello e riproposto i motivi non esaminati dal TAR, sostenendo che l'accorpamento avrebbe potuto compromettere la qualità dell'offerta formativa, l'integrazione degli alunni con disabilità e l'organizzazione dei servizi scolastici.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato integralmente la sentenza del TAR, dichiarando inammissibile il ricorso introduttivo per carenza di interesse a ricorrere. Il primo motivo è stato respinto: la ripartizione delle controversie tra la sede principale del TAR e una sua sezione staccata non integra, ai sensi dell'art. 47, comma 2, c.p.a., una questione di competenza, ma una mera irregolarità interna, salvo i casi di competenza funzionale inderogabile. Il secondo motivo è stato accolto. Gli originari ricorrenti, pur essendo genitori e studenti dell'istituto interessato, avevano prospettato soltanto il timore di future conseguenze negative derivanti dall'aggregazione, senza dimostrare una lesione concreta, attuale e direttamente riferibile alla delibera impugnata. Il dimensionamento, per come risultava dagli atti, aveva natura di riordino amministrativo: i plessi, le strutture, i laboratori, il corpo docente, i piani di studio e gli indirizzi di insegnamento sarebbero rimasti invariati, mentre sarebbero state accorpate la dirigenza scolastica e le funzioni dei direttori dei servizi generali e amministrativi. Le previsioni degli appellati circa un possibile peggioramento dell'offerta formativa, dell'inclusione scolastica e della qualità dei servizi erano quindi ipotetiche e non fondate su dati certi. Il Collegio ha ribadito che l'interesse a ricorrere deve consistere nella concreta possibilità di conseguire, mediante la pronuncia giudiziale, un'utilità pratica, diretta e immediata, correlata a una lesione personale, attuale e concreta. L'accoglimento del motivo preliminare ha precluso l'esame dei motivi relativi alla nullità e all'illegittimità della delibera regionale e ha assorbito gli ulteriori motivi d'appello. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate per la novità delle questioni trattate.

Norme richiamate

• art. 13, comma 1, c.p.a.

  La Regione lo ha invocato per sostenere l'incompetenza territoriale del TAR di Roma in favore della sede di Latina; il motivo è stato tuttavia respinto.

• art. 15, comma 1, c.p.a.

  Il difetto di competenza è rilevato d’ufficio finché la causa non è decisa in primo grado. Nei giudizi di impugnazione esso è rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla competenza.

  La disposizione disciplina il rilievo del difetto di competenza nei giudizi di primo grado e d'impugnazione, ma non rende questione di competenza la mera distribuzione interna tra sede principale e sezione staccata dello stesso TAR.

• art. 47, comma 2, c.p.a.

  Fuori dei casi di cui all’articolo 14 [competenza funzionale inderogabile], non è considerata questione di competenza la ripartizione delle controversie tra tribunale amministrativo regionale con sede nel capoluogo e sezione staccata.

  La ripartizione degli affari tra sede centrale e sezione staccata del medesimo TAR costituisce una mera irregolarità interna e non determina un vizio di incompetenza della decisione.

• art. 100 c.p.c.

  L'interesse ad agire, applicabile al processo amministrativo, richiede una concreta e attuale utilità derivante dalla pronuncia giudiziale e una lesione effettiva della posizione giuridica protetta.

• art. 39 c.p.a.

  Richiamato quale disposizione che consente il rinvio esterno alle norme del codice di procedura civile, tra cui l'art. 100 c.p.c.

• art. 138, comma 1, lett. b), d.lgs. 112/1998

  Attribuisce alle Regioni la programmazione regionale della rete scolastica, nei limiti delle risorse disponibili e sulla base dei piani provinciali.

• art. 139, comma 1, lett. b), d.lgs. 112/1998

  Richiamato con riguardo alla competenza delle Province e della Città metropolitana nella predisposizione dei piani di organizzazione della rete delle istituzioni scolastiche.

• art. 19 d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto, per l'attuazione della riorganizzazione del sistema scolastico prevista dal PNRR, nuovi criteri per la definizione e la distribuzione regionale del contingente dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi.

• decreto interministeriale n. 127/2023

  Ha dato attuazione ai criteri di riduzione e distribuzione del contingente organico delle autonomie scolastiche e del personale dirigenziale e amministrativo, con effetti triennali dal 2024/2025.

• art. 12 d.l. 77/2021, convertito dalla l. 108/2021

  Richiamato in relazione all'eventuale esercizio di poteri sostitutivi statali nell'ambito dell'attuazione del PNRR.

• art. 3, comma 2, l. 241/1990

  Richiamato dalla Regione per sostenere che gli atti generali e pianificatori non richiedono una motivazione specifica e puntuale sulle singole scelte.

Massime di principio

• L'interesse a ricorrere nel giudizio amministrativo è una condizione dell'azione e deve consistere nella concreta possibilità di conseguire, attraverso la pronuncia giudiziale, un'utilità pratica, personale, diretta e immediata, correlata a una lesione attuale e concreta della posizione giuridica del ricorrente.
• Non è sufficiente, ai fini dell'ammissibilità dell'azione di annullamento, il mero timore di conseguenze future e ipotetiche derivanti dall'atto amministrativo, né la generica pretesa al rispetto della legalità, quando non sia individuata e provata una specifica incidenza lesiva sulla sfera giuridica del ricorrente.
• Quando un provvedimento di dimensionamento scolastico modifica soltanto l'assetto amministrativo della dirigenza e delle funzioni gestionali, lasciando invariati plessi, strutture, docenti, piani di studio, indirizzi formativi e continuità didattica, genitori e studenti non possono impugnarlo in assenza di una lesione concreta e attuale, non potendo fondare la legittimazione su previsioni meramente ipotetiche circa un futuro peggioramento della qualità dell'offerta formativa.
• La ripartizione degli affari tra la sede principale e la sezione staccata del medesimo tribunale amministrativo regionale non costituisce questione di competenza, ma una mera irregolarità interna, ai sensi dell'art. 47, comma 2, c.p.a., salvo i casi di competenza funzionale inderogabile.
• L'interesse a ricorrere deve persistere fino al momento della decisione e la sua verifica precede l'esame dei vizi sostanziali dell'atto: l'accertata carenza di tale condizione dell'azione impone la dichiarazione di inammissibilità del ricorso e preclude l'esame dei motivi relativi alla legittimità del provvedimento.

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