Sentenza n. 766/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato l’informazione antimafia interdittiva adottata dalla Prefettura di Padova ai sensi degli artt. 84, comma 4, e 91, comma 6, d.lgs. 159/2011, il diniego di iscrizione nella White List e gli atti presupposti, oltre alla comunicazione di avvio del procedimento disciplinare diretto alla cancellazione dall’Albo Nazionale Gestori Ambientali. Con il primo motivo ha dedotto violazione e falsa applicazione degli artt. 84 e 91 d.lgs. 159/2011, difetto di istruttoria, travisamento, carenza o erroneità dei presupposti, illogicità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta e insufficienza della motivazione, sostenendo che gli elementi valorizzati dalla Prefettura fossero neutri, risalenti o non direttamente riferibili alla governance societaria. La ricorrente ha contestato, in particolare, la rilevanza della provenienza di parte del personale da imprese interdette, della circolazione dei mezzi aziendali, dei rapporti commerciali e dei collegamenti personali con soggetti riconducibili a un determinato contesto familiare e imprenditoriale già colpito da interdittive. Ha inoltre dedotto l’autonomia economica e gestionale della società, la tracciabilità delle operazioni, l’assenza di intestazioni fittizie, prestanomi, procure occulte, co-gestioni o tesorerie comuni, nonché l’adozione di un modello organizzativo ex d.lgs. 231/2001. Con il secondo motivo ha lamentato la violazione del requisito di attualità e concretezza del pericolo di infiltrazione mafiosa. Con il terzo motivo ha dedotto violazione di numerose disposizioni del d.lgs. 159/2011, dell’art. 97 Cost. e dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, non aggravamento e giusto procedimento, sostenendo che la Prefettura non avesse adeguatamente considerato le osservazioni difensive né spiegato l’incidenza attuale degli elementi sulla governance e sui processi decisionali dell’impresa. Con il quarto motivo ha censurato la mancata applicazione delle misure di prevenzione collaborativa previste dall’art. 94-bis d.lgs. 159/2011, ritenendo apodittica la motivazione con cui tali misure erano state escluse. La società ha infine richiamato iniziative di riorganizzazione e self-cleaning adottate dopo l’interdittiva.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, ritenendo legittima l’informazione antimafia interdittiva e il diniego di iscrizione nella White List. Il Collegio ha qualificato l’interdittiva come misura preventiva e prognostica, non sanzionatoria, fondata su una soglia anticipata di tutela dell’ordine pubblico economico. Non è quindi necessaria la prova piena dell’infiltrazione mafiosa, né l’accertamento di responsabilità penali o di condanne per associazione mafiosa; è sufficiente un quadro complessivo di elementi gravi, precisi e concordanti, valutato secondo il criterio del “più probabile che non”. La Prefettura aveva correttamente considerato in modo unitario e non atomistico la coincidenza di personale tra la società e imprese già interdette, la provenienza e circolazione dei mezzi aziendali, i rapporti economici e commerciali, i collegamenti personali e familiari e la posizione dell’amministratrice e del figlio, ritenendo configurabile un fenomeno di continuità imprenditoriale o “gemmazione” volto a eludere precedenti interdittive. Tali elementi, anche se singolarmente neutri o ambivalenti, risultavano convergenti nella loro valutazione complessiva e idonei a fondare una prognosi di rischio attuale e concreto. Il mero decorso del tempo non è stato ritenuto sufficiente a superare la prognosi negativa, in assenza di un mutamento qualitativo dell’assetto proprietario e gestionale capace di interrompere la continuità del rischio. Il TAR ha ritenuto adeguati l’istruttoria e il contraddittorio procedimentale, rilevando che la società aveva potuto presentare osservazioni e partecipare a un’audizione e che le sue deduzioni erano state esaminate, ma ritenute non idonee a superare il quadro indiziario. L’assenza di condanne o procedimenti penali a carico dei soggetti direttamente coinvolti non è stata considerata decisiva, trattandosi di misura amministrativa preventiva. Neppure l’adozione del modello organizzativo ex d.lgs. 231/2001 è stata ritenuta sufficiente a neutralizzare il rischio infiltrativo in presenza di una perdurante contaminazione dell’impresa. È stata respinta anche la censura sull’art. 94-bis d.lgs. 159/2011: le misure di prevenzione collaborativa presuppongono un’agevolazione mafiosa occasionale, mentre nel caso esaminato gli elementi descrivevano collegamenti stabili e strutturali, tali da qualificare la società come schermo soggettivo di imprese già interdette. Le iniziative di riorganizzazione e self-cleaning successive all’interdittiva sono state ritenute irrilevanti per valutarne la legittimità, secondo il principio tempus regit actus, potendo eventualmente essere considerate dalla Prefettura per una futura riconsiderazione della posizione. Il sindacato giudiziale sull’ampia discrezionalità prefettizia è stato ritenuto pieno quanto alla verifica dei fatti, della completezza dell’istruttoria, della logicità, ragionevolezza e proporzionalità della prognosi, ma non sostitutivo rispetto all’apprezzamento amministrativo. Spese compensate.

Norme richiamate

• artt. 84, comma 4, e 91, comma 6, d.lgs. 159/2011

  secondo il criterio del “più probabile che non”

  L’informazione antimafia interdittiva può essere adottata sulla base di una valutazione prognostica e preventiva del rischio di infiltrazione mafiosa, senza necessità di prova piena dell’infiltrazione, di responsabilità penali o di attualità di condotte mafiose, purché sussista un quadro complessivo di elementi gravi, precisi e concordanti idoneo a rendere il condizionamento più probabile che non.

• art. 94-bis d.lgs. 159/2011

  misure di prevenzione collaborativa

  Le misure collaborative sono applicabili quando l’agevolazione mafiosa abbia carattere meramente occasionale e sia possibile un percorso di affiancamento e rafforzamento dei presìdi di legalità; non sono invece appropriate quando gli elementi indiziari descrivono collegamenti stabili e strutturali o una continuità imprenditoriale con imprese già interdette.

• artt. 87-90 d.lgs. 159/2011

  Disciplinano le richieste e l’acquisizione della documentazione antimafia tramite la Banca Dati Nazionale Antimafia, nel contesto procedimentale da cui è scaturita l’interdittiva.

• art. 34-bis, comma 6, d.lgs. 159/2011

  istanza di controllo giudiziario

  L’iniziativa della società per l’accesso al controllo giudiziario, successiva all’interdittiva, non incide retroattivamente sulla legittimità del provvedimento prefettizio.

• artt. 20, comma 1, lett. b), e 21 d.m. 120/2014

  Costituiscono la base normativa del procedimento disciplinare avviato per la possibile cancellazione della società dall’Albo Nazionale Gestori Ambientali.

• d.lgs. 231/2001

  modello di organizzazione e gestione

  L’adozione del modello organizzativo non neutralizza automaticamente il rischio di infiltrazione mafiosa quando permangano concreti elementi di collegamento con contesti criminali o una perdurante contaminazione dell’impresa.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Il Consiglio di Stato aveva accolto la domanda cautelare in appello ai soli fini della sollecita definizione del giudizio di merito.

Massime di principio

• L’informazione antimafia interdittiva è una misura amministrativa preventiva e prognostica, non sanzionatoria: non richiede la prova piena dell’infiltrazione mafiosa, una condanna penale o l’accertamento di una condotta mafiosa attuale, ma un quadro complessivo di elementi gravi, precisi e concordanti dal quale il rischio di condizionamento risulti più probabile che non.
• Gli elementi sintomatici dell’infiltrazione mafiosa devono essere valutati in modo globale e non atomistico. Circostanze singolarmente neutre o ambivalenti, quali l’assunzione di personale già impiegato presso imprese interdette, la circolazione di mezzi, la contiguità logistica o i rapporti commerciali, possono assumere rilievo indiziario quando convergano con collegamenti personali, patrimoniali e organizzativi e delineino una continuità imprenditoriale.
• Il mero decorso del tempo non determina automaticamente il venir meno della prognosi negativa contenuta nell’interdittiva antimafia. Per superare il rischio occorre un mutamento qualitativo dell’assetto proprietario e gestionale dell’impresa, idoneo a interrompere la continuità dei collegamenti rilevanti.
• Le misure di prevenzione collaborativa presuppongono un’agevolazione mafiosa occasionale e la concreta possibilità di un percorso di risanamento mediante affiancamento e rafforzamento dei presìdi di legalità; esse non sono applicabili quando il quadro istruttorio evidenzi una cointeressenza stabile, una gemmazione imprenditoriale o l’utilizzo dell’impresa quale schermo per la prosecuzione dell’attività di operatori già interditti.
• La legittimità dell’interdittiva antimafia deve essere valutata sulla base della situazione di fatto esistente al momento della sua adozione. Le misure organizzative, il self-cleaning e le altre iniziative successive non incidono retroattivamente sulla validità del provvedimento, pur potendo essere valutati dalla Prefettura nell’ambito di una successiva riconsiderazione.
• Il sindacato del giudice amministrativo sull’interdittiva antimafia è pieno quanto alla verifica dell’esistenza dei fatti, della completezza dell’istruttoria e della logicità, ragionevolezza e proporzionalità della prognosi, ma non può tradursi nella sostituzione della valutazione giudiziale a quella prefettizia mediante un nuovo apprezzamento discrezionale del rischio.

Come è indicizzato