Cassazione Civile, Ordinanza n. 18803/2022 del 10/06/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce da una concessione-contratto stipulata per l’uso parziale di una porzione di tetto e garage di un immobile comunale, bene patrimoniale indisponibile, destinata all’installazione di infrastrutture di telecomunicazione. Alla scadenza del rapporto, la società chiedeva il rinnovo e contestava i canoni richiesti, sostenendo che dovesse applicarsi il regime speciale del Codice delle comunicazioni elettroniche e della disciplina COSAP/TOSAP, con divieto per il Comune di imporre oneri ulteriori rispetto a quelli consentiti dalla legge. Successivamente il Comune negava il rinnovo, affermando l’assenza di titolo alla permanenza e intimando il rilascio dell’area, anche per esigenze di ristrutturazione e trasferimento dell’immobile a un nuovo proprietario pubblico. La società impugnava gli atti davanti al giudice amministrativo e, in sede di appello, il Consiglio di Stato respingeva le sue censure. Con il ricorso per cassazione la società deduceva due motivi, entrambi qualificati come difetto assoluto di giurisdizione: 1) il Consiglio di Stato avrebbe superato i limiti esterni della giurisdizione interpretando norme di legge e di diritto UE in modo da disapplicare, di fatto, norme che la ricorrente considerava di interpretazione autentica e retroattive; 2) il giudice amministrativo avrebbe deciso su poteri non ancora esercitati, negando un diritto al rinnovo e valorizzando principi di evidenza pubblica e parità di trattamento, nonostante la domanda fosse, secondo la ricorrente, limitata all’accertamento del diritto a stipulare la nuova concessione alle condizioni imposte da norme imperative.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile. Ha ritenuto che entrambi i motivi, pur formalmente prospettati come difetto assoluto di giurisdizione, investissero in realtà questioni di merito e di interpretazione/applicazione della legge, quindi non deducibili davanti alle Sezioni Unite contro una sentenza del Consiglio di Stato. In particolare, ha osservato che l’attività interpretativa è fisiologica alla funzione giurisdizionale e non integra di per sé invasione della sfera legislativa o di altri organi costituzionali; quanto al profilo eurounitario, ha escluso che la censura potesse essere veicolata come vizio di giurisdizione. Ha quindi condannato la ricorrente alle spese e dato atto dell’obbligo di versare l’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 111, ottavo comma, Cost.

  Richiamato come base del ricorso alle Sezioni Unite contro le decisioni del Consiglio di Stato per difetto assoluto di giurisdizione.

• art. 360, primo comma, n. 1, c.p.c.

  Richiamato quale parametro del ricorso per cassazione per difetto di giurisdizione.

• art. 362 c.p.c.

  Richiamato in relazione al controllo delle Sezioni Unite sui limiti esterni della giurisdizione.

• art. 7 c.p.a.

  Richiamato dalla ricorrente nel quadro della dedotta giurisdizione amministrativa e dei suoi limiti.

• art. 31 c.p.a.

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere che il giudice non poteva pronunciarsi su poteri non esercitati.

• art. 34, secondo comma, c.p.a.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai limiti del potere decisorio del giudice amministrativo.

• art. 34, primo comma, c.p.a.

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere che il giudice resta vincolato ai limiti della domanda.

• art. 110 c.p.a.

  Richiamato nel ricorso in relazione ai limiti del sindacato sulle decisioni del Consiglio di Stato.

• art. 133, primo comma, lett. b), c.p.a.

  Richiamato nella ricostruzione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni di beni pubblici e servizi pubblici.

• art. 823 c.c.

  Richiamato per giustificare l’autotutela esecutiva del Comune sul bene patrimoniale indisponibile.

• art. 93 d.lgs. 259/2003

  Richiamato come norma che, secondo la ricorrente, precluderebbe agli enti locali di imporre oneri finanziari ulteriori per impianti e servizi di comunicazione elettronica; la Corte non entra nel merito della corretta portata della disposizione perché reputa inammissibile la censura.

• art. 88 d.lgs. 259/2003

  Richiamato dalla ricorrente nel sostenere l’applicabilità della disciplina speciale alle occupazioni per reti di comunicazione elettronica.

• art. 89 d.lgs. 259/2003

  Richiamato dalla ricorrente come parte del sistema speciale sulle infrastrutture di comunicazione elettronica.

• art. 4 d.lgs. 259/2003

  Richiamato dalla ricorrente nel tentativo di fondare la specialità della disciplina telecom.

• art. 25 d.lgs. 259/2003

  Richiamato dalla ricorrente nel medesimo quadro argomentativo.

• art. 86 d.lgs. 259/2003

  Richiamato dalla ricorrente come norma di recepimento delle regole europee sui diritti di passaggio e installazione di strutture.

• art. 90 d.lgs. 259/2003

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai poteri espropriativi/servitù nel Codice delle comunicazioni.

• art. 91 d.lgs. 259/2003

  Richiamato dalla ricorrente nel medesimo contesto.

• art. 12 d.lgs. 33/2016

  Richiamato dalla ricorrente come norma di interpretazione autentica cui sarebbe stata attribuita valenza retroattiva anche dopo la modifica del 2018.

• art. 8-bis, comma 1, lett. c), d.l. 135/2018 conv. in l. 12/2019

  Richiamato dalla ricorrente come integrazione della norma di interpretazione autentica, che avrebbe dovuto conservare la stessa efficacia interpretativa.

• art. 13 direttiva 2002/20/CE

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere il divieto per gli Stati membri di imporre contributi diversi da quelli previsti dalla direttiva.

• art. 11 direttiva 2002/21/CE

  Richiamato nel ricorso come regola europea sulle condizioni per l’installazione di strutture su proprietà pubbliche o private.

• art. 12 direttiva 2002/21/CE

  Richiamato nel ricorso come base della disciplina europea sulla condivisione delle infrastrutture e sulla proporzionalità.

• art. 13, comma 1-quater, d.p.r. 115/2002

  Richiamato per dare atto dell’obbligo di versamento dell’ulteriore contributo unificato in caso di inammissibilità.

• art. 13, comma 1-bis, d.p.r. 115/2002

  Richiamato in combinato con il comma 1-quater per il raddoppio del contributo unificato.

Massime di principio

• Il difetto assoluto di giurisdizione è configurabile solo quando il giudice invada la sfera riservata ad altri poteri o organi, non quando interpreti e applichi norme di legge, anche se la soluzione adottata è ritenuta errata dalla parte.
• Le doglianze che in sostanza denunciano una violazione di legge sostanziale o processuale non possono essere ricondotte al vizio di giurisdizione per aggirare i limiti dell’impugnazione delle sentenze del Consiglio di Stato.
• La mera contestazione della qualificazione giuridica di una norma come interpretativa o innovativa, ovvero della sua portata retroattiva, attiene al merito interpretativo e non integra di per sé sconfinamento nei limiti esterni della giurisdizione.
• Le questioni di compatibilità tra diritto interno e diritto dell’Unione, quando prospettate come errore interpretativo del giudice, non trasformano automaticamente la censura in difetto assoluto di giurisdizione.
• Nei rapporti concessori relativi a beni pubblici, la scadenza del rapporto e l’assenza di un diritto di insistenza del concessionario uscente possono giustificare il diniego di rinnovo; la tutela del precedente concessionario non equivale a un diritto automatico alla prosecuzione del rapporto.

Come è indicizzato