Sentenza n. 3283/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La controversia riguarda due appelli riuniti contro la sentenza con cui il TAR aveva dichiarato irricevibili, per tardività, le censure rivolte contro l’indizione della procedura e aveva poi annullato l’intera procedura, ritenendo che l’offerta dell’aggiudicataria avesse erroneamente presupposto la permanenza dell’impianto esistente e che la lex specialis violasse la par condicio e l’onus clare loquendi. L’aggiudicataria ha dedotto: violazione del principio della domanda, per omessa pronuncia sull’eccezione di tardività e per ultrapetizione; erronea interpretazione della lettera di invito; erroneo accertamento dell’obbligo di rimozione dell’impianto; insussistenza di un oggetto variabile della gara. La concessionaria uscente ha sostenuto che il TAR avrebbe dovuto annullare soltanto l’aggiudicazione, riconoscendole l’interesse alla riedizione o all’aggiudicazione; ha riproposto le censure contro la valutazione dell’offerta dell’aggiudicataria, deducendo ambiguità dell’offerta, inattendibilità economica, irrealizzabilità dell’impianto fotovoltaico, insufficienza dei costi stimati, inattendibilità delle previsioni di erogato e erronea attribuzione del punteggio per l’esperienza. Ha inoltre contestato l’annullamento integrale della procedura per violazione della par condicio e dell’onus clare loquendi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i due appelli. Ha ritenuto non necessaria l’integrazione del contraddittorio nel secondo appello, poiché il ricorso era infondato e, ai sensi degli artt. 49, comma 2, e 95, comma 5, c.p.a., l’integrazione può essere omessa quando il ricorso sia manifestamente infondato, inammissibile, irricevibile o improcedibile. Nel merito ha stabilito che la lettera di invito identificava chiaramente l’oggetto della procedura come area demaniale con l’impianto sovrastante, anche sulla base degli allegati grafici; tutti i concorrenti avevano infatti formulato le offerte considerando la permanenza dell’impianto. Il TAR ha quindi erroneamente ritenuto che l’impianto dovesse essere rimosso e ha oltrepassato i limiti della domanda, poiché non era stata proposta una domanda di accertamento della proprietà o dell’obbligo di rimozione. La concessionaria uscente, inoltre, avrebbe dovuto impugnare immediatamente la lettera di invito, immediatamente lesiva nella parte in cui qualificava la concessione come scaduta e presupponeva la permanenza dell’impianto; non era possibile scindere tale atto dichiarando tardiva solo una parte delle censure e riesaminandone un’altra. È stata pertanto confermata l’irricevibilità del ricorso introduttivo e dei primi due motivi aggiunti, mentre i terzi motivi aggiunti sono stati respinti. Il motivo relativo all’incompetenza regionale, non riproposto in appello, è stato ritenuto coperto da giudicato interno. Il ricorso incidentale dell’aggiudicataria, proposto in via subordinata per contestare la lex specialis nell’ipotesi di rimozione dell’impianto, è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Le censure sulla valutazione dell’offerta sono state comunque esaminate e respinte: la terminologia relativa a ristrutturazione e manutenzione straordinaria non rendeva l’offerta incoerente, poiché gli interventi erano descritti dettagliatamente; le doglianze sull’insostenibilità economica erano assertive, non adeguatamente documentate e infondate; la censura sul punteggio per l’esperienza non superava la prova di resistenza e, comunque, la lex specialis non imponeva di distinguere fra anno intero e frazione di anno. L’appello dell’aggiudicataria è stato accolto, quello della concessionaria uscente respinto, con parziale riforma della sentenza del TAR. Le spese del doppio grado sono state compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 96, comma 1, c.p.a.

  Consente la riunione dei giudizi connessi; il Consiglio di Stato ha riunito i due appelli aventi a oggetto la medesima sentenza e procedura.

• artt. 49, comma 2, e 95, comma 5, c.p.a.

  Nel processo amministrativo l’integrazione del contraddittorio può essere omessa quando il ricorso sia manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondato, bilanciando economia processuale e completezza del contraddittorio.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  È stato richiamato dalla concessionaria uscente per riproporre in appello le censure non esaminate dal TAR; il Consiglio di Stato ha comunque respinto tali censure.

• art. 49 cod. nav.

  Richiamato nel quadro della disciplina della concessione e delle opere insistenti sull’area demaniale; non ha condotto all’accoglimento delle doglianze della concessionaria uscente.

• art. 31 regolamento di esecuzione del codice della navigazione

  Richiamato in relazione al regime delle opere realizzate sul demanio marittimo; il Consiglio di Stato ha ritenuto decisiva, ai fini della gara, la chiara individuazione dell’oggetto nella lettera di invito e negli allegati grafici.

• art. 242, comma 3, d.lgs. 152/2006

  Richiamato nella relazione istruttoria regionale in relazione agli eventuali adempimenti ambientali conseguenti alla rimozione dell’impianto; non costituisce il fondamento decisivo della pronuncia.

• art. 4 l. 118/2022

  Richiamato tra le censure originarie della concessionaria uscente sulla disciplina delle concessioni demaniali marittime; le relative doglianze sono state ritenute tardive o comunque non idonee a incidere sull’esito.

• art. 3 l. 118/2022

  Richiamato dalla concessionaria uscente per sostenere la permanenza della concessione; la relativa contestazione della procedura avrebbe dovuto essere proposta tempestivamente contro la lettera di invito.

• art. 36 cod. nav.

  Richiamato dalla concessionaria uscente per sostenere che oggetto della gara fosse soltanto l’area demaniale; il Consiglio di Stato ha invece interpretato la lex specialis come riferita all’area con l’impianto sovrastante.

Massime di principio

• Quando una lettera di invito identifica chiaramente, anche mediante allegati grafici, l’oggetto della concessione come area demaniale con un impianto sovrastante, tutti i concorrenti devono formulare l’offerta considerando la permanenza dell’impianto; non è consentito al giudice ricostruire un diverso oggetto della gara sulla base di un’interpretazione non coerente con il contenuto obiettivo della lex specialis.
• La clausola o previsione della lex specialis che qualifica come scaduta la precedente concessione e presuppone la permanenza dell’impianto è immediatamente lesiva per il concessionario uscente, il quale deve impugnarla tempestivamente; una volta consolidata, la lettera di invito non può essere contestata tardivamente soltanto in parte, separando artificiosamente i suoi contenuti inscindibili.
• Il giudice amministrativo incorre in ultrapetizione quando accerta l’obbligo di rimozione o la proprietà di un impianto senza che sia stata proposta una specifica domanda di accertamento, limitandosi la parte a dedurre l’inattendibilità dell’offerta avversaria.
• Nel processo amministrativo l’omessa integrazione del contraddittorio non impone automaticamente la regressione del giudizio al primo grado: l’integrazione può essere omessa quando il ricorso sia manifestamente infondato, irricevibile, inammissibile o improcedibile.
• Le censure contro la valutazione dell’offerta devono superare la prova di resistenza, dimostrando che l’eliminazione del punteggio contestato potrebbe modificare l’esito della gara; in presenza di un divario non colmabile, le doglianze sono inammissibili per carenza di interesse.
• La terminologia eventualmente imprecisa utilizzata nell’offerta non determina di per sé incoerenza o inammissibilità quando il contenuto tecnico degli interventi proposti sia dettagliato e comprensibile e consenta alla commissione di valutarne la coerenza con la lex specialis.

Come è indicizzato