Cassazione Civile, Ordinanza n. 29427/2023 del 24/10/2023

Esito

La controversia

Un ente locale aveva irrogato sanzioni amministrative pecuniarie per l’asserita violazione del regolamento comunale sui rifiuti, in relazione all’erroneo inserimento di rifiuti differenziati nei contenitori condominiali. I sanzionati avevano proposto opposizione deducendo, nei gradi di merito e poi in cassazione, tra l’altro: prescrizione; insussistenza delle violazioni; mancanza dell’elemento soggettivo; incongruità della sanzione. In cassazione i motivi erano quattro: (1) violazione delle norme regolamentari e della disciplina processuale e sostanziale sulla prova, sostenendo che il condominio non avesse un obbligo di custodia dei contenitori e che tale obbligo non fosse stato provato dall’amministrazione; (2) erronea configurazione di una responsabilità oggettiva, perché la condotta materialmente sanzionata era stata posta in essere da soggetto rimasto ignoto; (3) omessa pronuncia sulla censura relativa all’erronea applicazione della tabella sanzionatoria del regolamento comunale; (4) erronea applicazione della norma sul raddoppio del contributo unificato.

La decisione

La Corte ha accolto il ricorso, rilevando d’ufficio il contrasto della disciplina regolamentare comunale con il principio di legalità e tipicità delle sanzioni amministrative. Ha affermato che la fonte primaria richiamata non attribuiva al Comune il potere di introdurre, per quella specifica ipotesi, una sanzione per il mancato obbligo di custodia e corretto utilizzo dei contenitori assegnati a utenti o amministratore di condominio. Ha inoltre ritenuto che la previsione regolamentare fosse troppo generica e quindi illegittima anche sotto il profilo della tipicità dell’illecito. Perciò ha disapplicato il regolamento comunale limitatamente alle disposizioni sanzionatorie contestate, ha cassato la sentenza impugnata e, non occorrendo ulteriori accertamenti di fatto, ha annullato le determinazioni dirigenziali opposte ai sensi dell’art. 384 c.p.c. Le spese dei gradi di merito e di legittimità sono state compensate per la peculiarità e novità della questione.

Norme richiamate

• art. 1 L. 24 novembre 1981, n. 689

  recepisce il principio di legalità anche per le sanzioni amministrative; la sua violazione è rilevabile d’ufficio nel giudizio di opposizione.

• art. 23 Cost.

  la materia sanzionatoria amministrativa è soggetta a riserva di legge relativa, con necessità di predeterminazione legislativa dei presupposti del potere sanzionatorio.

• art. 25 Cost.

  richiamato come parametro costituzionale del principio di legalità nella sua dimensione generale.

• art. 97 Cost.

  richiamato a sostegno dell’esigenza di prefissione ex lege dei criteri di esercizio del potere sanzionatorio.

• art. 21 D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22

  fonte del potere regolamentare comunale in materia di gestione dei rifiuti urbani, ma non idonea, nel caso concreto, a coprire la specifica sanzione contestata.

• art. 7 D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  riconosce il potere regolamentare dei comuni nelle materie di competenza, nel rispetto dei principi di legge e statuto.

• art. 7-bis D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  prevede una sanzione residuale per violazioni di regolamenti comunali/provinciali, ma non consente di sanare una previsione regolamentare priva di copertura primaria per la specifica fattispecie.

• artt. 14, 60, 64 e 65 del Regolamento Comune di Roma n. 105 del 2005

  disposizioni regolamentari disapplicate nella parte in cui sanzionano l’obbligo di custodia, mantenimento e corretto utilizzo dei contenitori assegnati.

• art. 6, D.Lgs. n. 150 del 2011

  richiamato dai ricorrenti nel contesto dell’opposizione a sanzione amministrativa e delle censure processuali.

• art. 2697 c.c.

  richiamato dai ricorrenti sulla ripartizione dell’onere della prova.

• artt. 112, 113, 115 e 116 c.p.c.

  richiamati a sostegno di censure processuali su pronuncia, valutazione della prova e limiti del giudizio.

• art. 342 c.p.c.

  richiamato nel motivo di omessa pronuncia in appello.

• art. 343 c.p.c.

  richiamato nel motivo di omessa pronuncia in appello.

• art. 384 c.p.c.

  utilizzato per decidere nel merito senza rinvio, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115 del 2002

  richiamato nel quarto motivo in tema di raddoppio del contributo unificato.

Massime di principio

• Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, il rispetto del principio di legalità ex art. 1 L. n. 689/1981 è rilevabile d’ufficio dal giudice, perché attiene al fondamento stesso del potere sanzionatorio e non a una mera invalidità dell’atto.
• Le sanzioni amministrative non possono essere introdotte direttamente da fonti secondarie: è necessaria una copertura legislativa che predetermini, almeno nei tratti essenziali, condotta vietata, sanzione e eventuali cause esimenti.
• La riserva di legge in materia sanzionatoria amministrativa è relativa, ma non consente che la disciplina sostanziale dell’illecito sia rimessa integralmente a regolamenti o atti amministrativi generali privi di adeguati criteri direttivi.
• Quando la fonte primaria non attribuisce il potere di sanzionare una specifica condotta, il regolamento comunale che preveda autonomamente quell’illecito è illegittimo e deve essere disapplicato dal giudice ordinario.
• Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, il giudice può decidere nel merito e annullare l’atto sanzionatorio senza rinvio quando non sono necessari ulteriori accertamenti di fatto.

Come è indicizzato