Sentenza n. 1566/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’appellante contestava la sentenza di primo grado deducendo, in sintesi, la violazione del regolamento comunale in materia di occupazione di suolo pubblico, del Piano di Massima Occupabilità, della legge n. 241/1990, del Codice della strada e della relativa direttiva ministeriale; la violazione dell’art. 181 del d.l. n. 34/2020 e degli artt. 21 e 146 del d.lgs. n. 42/2004; la violazione delle deliberazioni capitoline nn. 81 e 87 del 2020; il travisamento dei fatti, la violazione del giusto processo, il difetto di istruttoria e la contraddittorietà della motivazione. In particolare, sosteneva che Via San Nicola da Tolentino dovesse essere considerata parte della viabilità principale e che, pertanto, sulle relative aree di sosta tariffate fosse vietata la nuova occupazione di suolo pubblico. Deduceva inoltre l’interesse a impugnare le disposizioni regolamentari concernenti i Piani di Massima Occupabilità, lamentando la riduzione dei posti auto e la mancata rimodulazione degli spazi destinati ad autovetture e motocicli. Contestava infine la legittimità delle deroghe emergenziali introdotte nel 2020 e delle successive proroghe, ritenendole sproporzionate, illogiche e non adeguatamente istruite, nonché lesive degli interessi dei residenti titolari di permesso ZTL. Con un ulteriore motivo censurava la condanna alle spese del primo grado.

La decisione

L’appello è stato respinto. Quanto alla dedotta violazione del divieto regolamentare di nuove occupazioni sulle aree di sosta tariffate insistenti sulla viabilità principale, il Consiglio di Stato ha chiarito che la Via San Nicola da Tolentino non risulta inclusa nell’Annesso D del Regolamento viario del PGTU approvato con DAC n. 21/2015; non è quindi classificata come viabilità principale e il divieto dell’art. 4-quater, comma 3, del regolamento OSP non è applicabile. La mera ubicazione della strada nel centro storico e nella ZTL non comporta automaticamente la sua classificazione come viabilità principale. Inoltre, un’eventuale contestazione della classificazione operata dal PGTU avrebbe dovuto investire direttamente la delibera di approvazione del PGTU e il correlato Regolamento viario, estranei all’oggetto dell’appello. Le censure contro le disposizioni regolamentari sui Piani di Massima Occupabilità sono state ritenute prive di interesse, poiché l’occupazione contestata traeva direttamente origine dalla disciplina emergenziale e dalla sospensione dei Piani disposta dalle deliberazioni capitoline del 2020, non dalle norme regolamentari impugnate. Il Collegio ha comunque condiviso l’affermazione secondo cui l’approvazione o revisione dei Piani di Massima Occupabilità richiede la considerazione comparativa degli interessi pubblici e privati coinvolti, inclusi quelli dei residenti. Le deliberazioni emergenziali nn. 87 e 81 del 2020 non sono state ritenute illegittime: l’art. 181 del d.l. n. 34/2020 prevedeva una procedura semplificata, ma non fissava una durata massima delle concessioni emergenziali; le scelte comunali ulteriori, comprese la sospensione dei Piani di Massima Occupabilità e del Catalogo degli arredi, erano espressione di discrezionalità amministrativa non imposta ma neppure vietata dalla legge nazionale. Alla data della loro adozione, tali misure, giustificate dall’emergenza sanitaria e finalizzate al distanziamento e alla ripresa delle attività economiche, non risultavano manifestamente irragionevoli o sproporzionate. Le doglianze riferite alla prosecuzione delle occupazioni dopo la cessazione dell’emergenza riguardavano invece le successive deliberazioni comunali di proroga, non impugnate, sicché sono state ritenute inammissibili. Quanto alle spese del primo grado, il Collegio ha affermato che la condanna della parte soccombente costituisce applicazione della regola generale dell’art. 91 c.p.c., richiamato dall’art. 26 c.p.a.; soltanto la deroga a tale criterio mediante compensazione richiede specifica motivazione e la scelta di non compensare le spese non è sindacabile in appello. Le spese del grado di appello sono state compensate per la peculiarità e la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 4-quater del Regolamento OSP e COSAP di Roma Capitale

  Su tutte le aree di sosta tariffate insistenti su viabilità principale non sono consentite nuove occupazioni di suolo pubblico

  Il divieto opera soltanto per le aree di sosta tariffate situate su strade classificate come viabilità principale dal PGTU e dal relativo Regolamento viario; la classificazione presuppone l’inclusione nell’Annesso D del PGTU.

• art. 181 d.l. n. 34/2020, convertito dalla l. n. 77/2020

  A far data dallo stesso termine di cui al comma 1 e fino al 31 ottobre 2020, le domande di nuove concessioni per l’occupazione di suolo pubblico ovvero di ampliamento delle superfici già concesse sono presentate in via telematica all’ufficio competente dell’Ente locale, con allegata la sola planimetria

  La disposizione ha introdotto una procedura semplificata per la presentazione delle domande e deroghe temporanee in materia paesaggistica ed edilizia, ma non ha stabilito la durata massima delle concessioni di occupazione di suolo pubblico.

• artt. 21 e 146 d.lgs. n. 42/2004

  L’art. 181, comma 3, del d.l. n. 34/2020 ha temporaneamente escluso, per le strutture amovibili funzionali alla somministrazione, la necessità delle autorizzazioni previste da tali disposizioni.

• art. 4-bis, comma 4, del Regolamento OSP e COSAP di Roma Capitale

  Nell’ambito della Città Storica, Roma Capitale può subordinare il rilascio di concessioni di suolo pubblico alle prescrizioni di appositi piani che individuino la massima occupabilità delle aree di rispettiva competenza

  L’approvazione dei Piani di Massima Occupabilità richiede l’acquisizione dei pareri degli uffici competenti e la ponderazione degli interessi relativi a circolazione, igiene, sicurezza, estetica, ambiente, tutela del patrimonio culturale e interessi dei residenti.

• art. 21-nonies, comma 2, l. n. 241/1990

  Il TAR aveva qualificato la deliberazione assembleare n. 81/2020 come ratifica della deliberazione della Giunta n. 87/2020, riconducibile agli atti di convalida; tale statuizione non è stata riformata in appello.

• art. 91 c.p.c., richiamato dall’art. 26 c.p.a.

  La condanna alle spese a carico della parte soccombente costituisce la regola generale; la compensazione rappresenta una deroga discrezionale.

• art. 92, commi 1 e 2, c.p.c., richiamato dall’art. 26 c.p.a.

  La deroga al criterio della soccombenza mediante compensazione delle spese necessita di specifica motivazione; non è invece necessario motivare autonomamente l’applicazione della regola generale della soccombenza.

• art. 101 c.p.a.

  Le eccezioni di carenza di interesse e difetto di legittimazione riproposte dall’amministrazione sono rimaste assorbite in conseguenza del rigetto dell’appello.

Massime di principio

• Il divieto regolamentare di nuove occupazioni di suolo pubblico sulle aree di sosta tariffate opera soltanto quando l’area sia situata su una strada formalmente classificata come viabilità principale dal piano del traffico e dal relativo regolamento viario; la mera ubicazione nel centro storico o in una zona a traffico limitato non è sufficiente.
• La legittimità di una concessione di occupazione di suolo pubblico deve essere valutata, in applicazione del principio tempus regit actum, alla luce della disciplina vigente e della situazione di fatto esistenti al momento della sua adozione; le successive proroghe o modifiche del regime applicabile devono essere contestate mediante autonoma impugnazione, eventualmente con motivi aggiunti.
• Le disposizioni regolamentari sui Piani di Massima Occupabilità non sono direttamente impugnabili per contestare un’occupazione assentita sulla base di una disciplina emergenziale che ne abbia sospeso l’applicazione, quando l’asserita lesione derivi dalla sospensione dei Piani e non dalle norme regolamentari in sé considerate.
• Le misure comunali emergenziali che semplificano il rilascio delle occupazioni di suolo pubblico e sospendono temporaneamente i Piani di Massima Occupabilità sono legittime se, valutate al momento dell’adozione, risultano funzionali alla gestione dell’emergenza sanitaria, temporanee e non manifestamente irragionevoli, anche quando introducano scelte discrezionali ulteriori rispetto a quelle imposte dalla normativa statale.
• L’approvazione o la revisione dei Piani di Massima Occupabilità richiede la ponderazione degli interessi pubblici e privati coinvolti, compresi quelli dei residenti; tale regola, tuttavia, non consente di contestare direttamente una concessione emergenziale quando l’applicazione dei Piani sia stata legittimamente sospesa da una successiva disciplina speciale.

Come è indicizzato