Sentenza n. 578/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La società aveva impugnato un’informazione antimafia interdittiva adottata dalla Prefettura di Firenze, nonché i conseguenti provvedimenti della Camera di Commercio di cancellazione dall’Albo Nazionale Gestori Ambientali e di revoca dell’autorizzazione ex art. 208 d.lgs. 152/2006. La società aveva dedotto, tra l’altro, la violazione dell’art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011 per omessa instaurazione del contraddittorio procedimentale; il difetto di motivazione e il travisamento dei fatti quanto alla sussistenza di un pericolo concreto e attuale di infiltrazione mafiosa; l’omessa considerazione degli esiti del procedimento penale e delle misure di self-cleaning; nonché la violazione dei principi di gradualità e proporzionalità. Prima dell’interdittiva, l’impresa era stata sottoposta al controllo giudiziario e alla prevenzione collaborativa e aveva chiesto il rinnovo dell’iscrizione nella white list. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo non idonea, ai fini dell’art. 92, comma 2-bis, la mera comunicazione di avvio del procedimento relativa al riesame della prevenzione collaborativa e alla richiesta di rinnovo della white list, poiché priva dell’indicazione degli elementi sintomatici dell’infiltrazione mafiosa e dell’effettivo preavviso dell’esito interdittivo. La Prefettura ha appellato la sentenza sostenendo di avere assolto agli obblighi partecipativi mediante la comunicazione del 10 giugno 2024 e contestando la valutazione del TAR. L’appellata ha eccepito anche l’inammissibilità dell’appello per difetto di specificità e la sopravvenuta carenza di interesse o acquiescenza, in ragione dell’avvenuta successiva iscrizione nella white list.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato l’annullamento disposto dal TAR. Ha ritenuto infondata l’eccezione di inammissibilità dell’appello, poiché l’Amministrazione aveva comunque criticato la statuizione del primo giudice sull’omesso contraddittorio; la riproposizione di argomentazioni già svolte in primo grado incideva, al più, sulla fondatezza e non sull’ammissibilità del gravame. Ha inoltre escluso che l’invito a riattualizzare la domanda di iscrizione nella white list e il successivo accoglimento della domanda integrassero acquiescenza alla sentenza, non risultando una chiara e univoca rinuncia all’appello. Nel merito, ha affermato che la comunicazione prevista dall’art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011 costituisce un vero preavviso sostanziale dell’esito interdittivo o dell’applicazione delle misure collaborative. Essa deve essere trasmessa dopo lo svolgimento dell’istruttoria, quando il Prefetto ritenga sussistenti i presupposti per l’interdittiva o per le misure di cui all’art. 94-bis, e deve indicare gli elementi sintomatici dei tentativi di infiltrazione mafiosa, consentendo all’impresa di presentare osservazioni, documenti e richiesta di audizione. La comunicazione del 10 giugno 2024 era invece una semplice comunicazione di avvio del procedimento relativo al riesame della prevenzione collaborativa e al rinnovo della white list: non indicava gli elementi indiziari, era stata effettuata prima della conclusione dell’istruttoria e non prospettava l’adozione dell’interdittiva. Non erano pertanto state assicurate le garanzie partecipative. Il vizio non poteva essere sanato dall’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990: l’informazione antimafia non è un provvedimento vincolato e il giudice non può sostituirsi alla valutazione prefettizia prognostica, né può ritenersi dimostrato che la partecipazione non avrebbe inciso sul contenuto dell’atto. Non trovava applicazione neppure il secondo periodo della disposizione, poiché l’avviso ex art. 92, comma 2-bis, non è una mera comunicazione di avvio, ma un confronto successivo all’istruttoria e precedente alla scelta tra interdittiva e prevenzione collaborativa. È stata ritenuta irrilevante la questione dell’applicabilità del contraddittorio ai rinnovi di precedenti interdittive, poiché la fattispecie riguardava una nuova richiesta di iscrizione nella white list dopo la conclusione della prevenzione collaborativa. Il Consiglio di Stato ha quindi ritenuto assorbiti gli ulteriori motivi sulla sussistenza del pericolo infiltrativo. Le spese sono state poste a carico dell’Amministrazione appellante nei rapporti con la società, mentre sono state compensate nei rapporti tra società e Regione Toscana.

Norme richiamate

• art. 84 d.lgs. 159/2011

  È la base normativa dell’informazione antimafia interdittiva impugnata.

• art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011

  il Prefetto, nel caso in cui, sulla base degli esiti delle verifiche disposte ai sensi del comma 2, ritenga sussistenti i presupposti per l’adozione dell’informazione antimafia interdittiva ovvero per procedere all’applicazione delle misure di cui all’articolo 94 bis, e non ricorrano particolari esigenze di celerità del procedimento, ne dà tempestiva comunicazione al soggetto interessato, indicando gli elementi sintomatici dei tentativi di infiltrazione mafiosa

  La disposizione impone un contraddittorio sostanziale: l’avviso deve essere successivo all’istruttoria, indicare gli elementi sintomatici dell’infiltrazione e consentire osservazioni, documenti e audizione. Una mera comunicazione di avvio del procedimento non è sufficiente.

• art. 94-bis d.lgs. 159/2011

  Prevede le misure di prevenzione collaborativa, alternative o graduali rispetto all’interdittiva, la cui possibile applicazione deve essere preceduta dal contraddittorio previsto dall’art. 92, comma 2-bis.

• art. 34-bis, comma 6, d.lgs. 159/2011

  Disciplina l’ammissione al controllo giudiziario, misura anteriormente applicata all’impresa.

• art. 1, comma 52, l. 190/2012

  Riguarda l’iscrizione nella white list prefettizia, oggetto della richiesta di rinnovo e della successiva nuova richiesta dell’impresa.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio ordinaria non sostituisce l’avviso sostanziale e qualificato richiesto dall’art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Non consente di sanare il vizio partecipativo, perché l’informazione antimafia non è un provvedimento vincolato e non è possibile prevedere che la partecipazione sarebbe stata ininfluente sulla valutazione prefettizia; inoltre l’avviso antimafia non è una comunicazione di avvio ai fini del secondo periodo della norma.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Impedisce al giudice di sostituire la propria valutazione a quella amministrativa, soprattutto rispetto alla ponderazione prognostica e discrezionale propria del potere prefettizio antimafia.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  L’appello è ammissibile quando individua e critica le statuizioni della sentenza impugnata; la riproposizione di argomentazioni già svolte in primo grado può incidere sulla fondatezza, ma non determina di per sé inammissibilità.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente alla parte appellata di riproporre i motivi assorbiti in primo grado, che tuttavia non sono stati esaminati perché l’annullamento è stato confermato per il vizio procedimentale.

• art. 208 d.lgs. 152/2006

  Costituisce la base dell’autorizzazione alla gestione dell’impianto di rifiuti, revocata in via conseguenziale all’interdittiva.

Massime di principio

• L’avviso previsto dall’art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011 costituisce un preavviso sostanziale dell’esito interdittivo o dell’applicazione delle misure di prevenzione collaborativa: deve essere comunicato dopo che l’istruttoria abbia fatto emergere i relativi presupposti, indicare gli elementi sintomatici dei tentativi di infiltrazione mafiosa e consentire all’interessato di presentare osservazioni, documenti e richiesta di audizione.
• La mera comunicazione di avvio del procedimento relativo al riesame della prevenzione collaborativa o al rinnovo dell’iscrizione nella white list non soddisfa l’obbligo di contraddittorio previsto dall’art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011 se non prospetta l’eventuale adozione dell’interdittiva e non indica gli elementi indiziari posti a fondamento della valutazione prefettizia.
• La violazione del contraddittorio previsto dall’art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011 non è sanabile ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 quando l’informazione antimafia richiede una valutazione prognostica e latamente discrezionale del Prefetto, rispetto alla quale il giudice non può anticipare la ponderazione amministrativa né presumere l’irrilevanza delle osservazioni difensive non acquisite.
• L’omessa indicazione nell’avviso di elementi indiziari successivamente utilizzati nel provvedimento interdittivo integra violazione del contraddittorio, anche quando l’impresa abbia trasmesso spontaneamente documenti o memorie durante il procedimento, se tali atti non hanno consentito una difesa mirata sui profili poi valorizzati dall’Amministrazione.
• Nel procedimento conseguente a una nuova richiesta di iscrizione nella white list dopo la conclusione di un periodo di prevenzione collaborativa, l’Amministrazione deve valutare le circostanze sopravvenute e non può considerare superfluo il contraddittorio previsto dall’art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011.
• La successiva adozione di atti amministrativi favorevoli all’impresa non determina acquiescenza dell’Amministrazione alla sentenza di annullamento se non esprime una chiara e univoca volontà di rinunciare all’appello; può permanere l’interesse a ottenere l’accertamento della legittimità dell’attività amministrativa precedente, anche in funzione di eventuali pretese risarcitorie.

Come è indicizzato