Sentenza n. 1493/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la revoca del nulla osta già rilasciato per la sua assunzione da parte di una società operante nel settore dei servizi agricoli. Il nulla osta era stato rilasciato in via accelerata, prima dell’acquisizione delle informazioni sugli elementi ostativi, ai sensi dell’art. 42, comma 2, del d.l. n. 73 del 2022. Successivamente, l’Ispettorato territoriale del lavoro aveva rilevato carenze documentali e sostanziali, riguardanti l’asseverazione, la richiesta al Centro per l’impiego, la sistemazione alloggiativa e la proposta contrattuale. Dopo ulteriori integrazioni e la riattivazione del procedimento in esecuzione di una precedente sentenza sul silenzio, la Prefettura aveva avviato il procedimento di revoca, contestando anche l’assenza di una sede aziendale o di un effettivo luogo di impiego nella provincia, la mancata prova del domicilio o della residenza dei lavoratori nel territorio provinciale, l’incompletezza dell’accordo di lavoro e l’insufficiente dimostrazione dell’idoneità alloggiativa. Con il primo motivo il ricorrente ha dedotto la violazione della comunicazione di avvio e del principio di partecipazione, sostenendo di non essere stato coinvolto nel procedimento. Con il secondo motivo ha sostenuto che la revoca fosse un annullamento d’ufficio soggetto all’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990, con conseguente necessità di indicare un interesse pubblico concreto e attuale e di tutelare l’affidamento derivante dal rilascio del nulla osta, dall’ingresso in Italia e dall’attività lavorativa svolta. Con il terzo motivo ha dedotto difetto e perplessità della motivazione, omessa valutazione delle memorie e dei documenti, sufficienza dei contratti di assunzione e delle comunicazioni UNILAV, esistenza dei certificati di idoneità alloggiativa, natura itinerante dell’attività agricola e conseguente insussistenza della necessità di una sede stabile, nonché l’obbligo della Prefettura, ove incompetente, di trasmettere la pratica allo Sportello Unico competente.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha escluso il difetto di partecipazione, rilevando che la comunicazione del 14 luglio 2025 era indirizzata sia al datore di lavoro sia al lavoratore, indicava il nulla osta e le ragioni ostative e risultava inviata ai domicili eletti sul portale. In ogni caso, il contraddittorio si era concretamente svolto attraverso le plurime memorie e integrazioni del datore di lavoro; il ricorrente non ha dimostrato quale ulteriore apporto istruttorio sarebbe stato impedito. Il giudice ha precisato che le osservazioni presentate prima del provvedimento finale devono essere valutate anche se tardive rispetto al termine dell’art. 10-bis della l. n. 241 del 1990, ma ha ritenuto che, nella specie, l’amministrazione avesse esaminato le produzioni e spiegato perché esse non superassero le carenze rilevate. Ha poi escluso che la revoca fosse soggetta all’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990: il regime applicabile è quello speciale dell’art. 42, comma 2, del d.l. n. 73 del 2022, che consente il rilascio anticipato del nulla osta e impone la revoca, insieme al visto d’ingresso, quando emergano successivamente elementi ostativi che avrebbero impedito ab origine il rilascio. La revoca costituisce quindi effetto legale dell’accertamento di carenze originarie e non richiede una nuova ponderazione discrezionale dell’interesse pubblico con l’affidamento del destinatario. L’ingresso in Italia, l’assunzione e l’attività lavorativa successiva non sanano la mancanza dei presupposti originari e non consolidano il nulla osta. La precedente sentenza sul silenzio aveva imposto soltanto la conclusione del procedimento, senza riconoscere il diritto alla conferma del nulla osta né definire le questioni relative alla competenza territoriale, alla documentazione contrattuale e all’alloggio. Quanto alla motivazione, il TAR ha ritenuto l’atto ampio, coerente e fondato su ragioni autonome: carenza di radicamento territoriale, mancata prova del domicilio o della residenza dei lavoratori, incompletezza dell’accordo individuale e mancata prova dell’idoneità alloggiativa. È stata ritenuta legittima la motivazione per relationem mediante richiamo al parere dell’ITL, conoscibile dalla parte e puntualmente motivato. L’apertura successiva di un’unità produttiva non dimostrava che essa esistesse al momento della domanda né provava un effettivo luogo di impiego; i contratti di appalto non erano sufficienti, da soli, a dimostrare il radicamento territoriale. La mobilità delle lavorazioni agricole rendeva necessaria, e non superflua, la precisa documentazione dei luoghi e dei periodi di impiego. I contratti di assunzione e le comunicazioni UNILAV successive all’ingresso non sostituivano la proposta contrattuale completa richiesta per il rilascio del nulla osta. Analogamente, la disponibilità di alloggi per uso foresteria non dimostrava l’idoneità alloggiativa riferita al singolo lavoratore. Il TAR ha escluso anche l’obbligo di trasferire la pratica ad altro Sportello Unico, poiché la questione territoriale non era l’unica ragione della revoca e permanevano autonome carenze contrattuali e alloggiative. Le ulteriori deduzioni sulla capacità economica, sul DURC, sul fatturato e su altre vicende societarie erano irrilevanti, essendo l’atto sorretto da autonome ragioni non superate. È stata inoltre confermata la reiezione della domanda di patrocinio a spese dello Stato per manifesta infondatezza delle pretese. Il ricorrente è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 1.000,00. La sentenza è stata trasmessa all’Ordine degli Avvocati per le valutazioni di competenza in relazione al possibile frazionamento di controversie sostanzialmente identiche.

Norme richiamate

• art. 42, comma 2, d.l. 21 giugno 2022, n. 73, convertito dalla l. 4 agosto 2022, n. 122

  Il nulla osta al lavoro può essere rilasciato anche prima dell'acquisizione delle informazioni relative agli elementi ostativi di cui agli artt. 22 e 24 del d.lgs. n. 286 del 1998; qualora tali elementi emergano successivamente, si procede alla revoca del nulla osta e del visto d'ingresso.

  La disposizione introduce un regime speciale di rilascio anticipato e controllo successivo: l'emersione di elementi ostativi originari determina la revoca del nulla osta senza necessità dei presupposti dell'annullamento d'ufficio.

• artt. 22 e 24 d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  Individuano gli elementi e i presupposti rilevanti per il rilascio del nulla osta e per l'ingresso dello straniero per lavoro.

• art. 7 l. 7 agosto 1990, n. 241

  La censura relativa alla mancata comunicazione di avvio è stata respinta perché il preavviso risultava indirizzato anche al lavoratore e il contraddittorio procedimentale si era comunque svolto.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Le osservazioni pervenute prima dell'adozione del provvedimento finale devono essere valutate anche se presentate oltre il termine previsto; nel caso concreto l'amministrazione le aveva esaminate e aveva motivato il loro mancato recepimento.

• art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Non si applica alla revoca speciale del nulla osta rilasciato anticipatamente, perché tale revoca non costituisce annullamento d'ufficio ma effetto legale dell'accertamento successivo di carenze originarie.

• art. 30-bis, commi 1 e 7, d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394

  La competenza dello Sportello Unico può radicarsi anche nel luogo di esecuzione della prestazione lavorativa, purché tale luogo sia effettivo e adeguatamente documentato.

• art. 22, comma 2, d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  La domanda deve contenere gli elementi essenziali e verificabili del rapporto di lavoro proposto, inclusi quelli necessari a controllare la congruità delle condizioni contrattuali e l'impegno al pagamento delle spese di rimpatrio.

• art. 74, comma 2, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  L'ammissione al patrocinio a spese dello Stato presuppone che le ragioni fatte valere non siano manifestamente infondate; il requisito è stato escluso nel caso concreto.

• art. 66 Codice deontologico forense

  È stato richiamato dal TAR quale possibile parametro di valutazione della condotta conseguente al frazionamento di controversie sostanzialmente identiche, con trasmissione della sentenza all'Ordine degli Avvocati.

Massime di principio

• Quando un nulla osta al lavoro è rilasciato in via anticipata prima dell'acquisizione delle informazioni sugli elementi ostativi, ai sensi della disciplina speciale, l'emersione successiva di carenze originarie comporta la revoca del titolo come effetto legale dell'accertamento e non come annullamento d'ufficio; non sono quindi necessari una distinta valutazione dell'interesse pubblico concreto e attuale né il bilanciamento con l'affidamento ai sensi dell'art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990.
• Il rilascio anticipato del nulla osta, l'ingresso dello straniero, la successiva assunzione e lo svolgimento dell'attività lavorativa non sanano l'originaria mancanza dei presupposti richiesti per l'ingresso e per l'instaurazione del rapporto di lavoro, né impediscono il successivo controllo e la revoca prevista dalla disciplina speciale.
• La competenza territoriale dello Sportello Unico può essere determinata dal luogo in cui la prestazione lavorativa deve essere svolta, ma tale luogo deve essere effettivo e documentato. La mera esistenza di contratti di appalto o il carattere mobile dell'attività agricola non dimostrano, da soli, il necessario radicamento territoriale.
• Ai fini del nulla osta, la proposta contrattuale deve essere completa, individualizzata e verificabile quanto agli elementi essenziali del rapporto. Contratti di assunzione e comunicazioni UNILAV formati successivamente all'ingresso o all'instaurazione del rapporto non sostituiscono la documentazione originaria richiesta per il controllo amministrativo.
• La motivazione per relationem è legittima quando l'atto richiamato è conoscibile dall'interessato e contiene l'indicazione puntuale dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche della decisione. In presenza di un atto plurimotivato, la persistenza di una sola ragione autonoma e sufficiente è idonea a sorreggere il provvedimento, fermo restando che nel caso concreto le ragioni contestate sono state ritenute tutte resistenti.

Come è indicizzato