Sentenza n. 1497/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la revoca del nulla osta rilasciato il 3 gennaio 2024, sostenendo, in primo luogo, la violazione degli artt. 7 e 8 della legge n. 241/1990 e del principio di partecipazione, per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento nei propri confronti. In secondo luogo, ha qualificato la revoca come annullamento d’ufficio, lamentando l’assenza di una motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale e la mancata tutela dell’affidamento maturato per effetto del rilascio del nulla osta, dell’ingresso in Italia e dello svolgimento dell’attività lavorativa. In terzo luogo, ha dedotto il difetto di motivazione e di istruttoria, l’omessa valutazione delle memorie e della documentazione prodotte, l’insussistenza delle carenze documentali contestate, l’erronea valutazione della competenza territoriale, la sufficienza dei contratti di assunzione e delle comunicazioni UNILAV, la produzione dei certificati di idoneità alloggiativa e la necessità di trasferire eventualmente la pratica allo Sportello Unico competente. L’Amministrazione ha sostenuto che il nulla osta era stato rilasciato in via accelerata prima dei controlli sugli elementi ostativi e che i successivi accertamenti avevano evidenziato carenze non superate: assenza di una sede o di un effettivo luogo di impiego nella provincia, mancata prova del domicilio dei lavoratori, incompletezza dell’accordo contrattuale e mancata dimostrazione dell’idoneità alloggiativa.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto alla partecipazione procedimentale, ha rilevato che la comunicazione del 14 luglio 2025, relativa all’avvio del procedimento di revoca, era indirizzata sia al datore di lavoro sia al lavoratore presso il domicilio eletto sul portale e indicava specificamente il nulla osta e le ragioni ostative. In ogni caso, il contraddittorio si era concretamente svolto attraverso le plurime memorie e integrazioni del datore di lavoro; il ricorrente non ha dimostrato quale ulteriore apporto istruttorio gli sarebbe stato impedito. Il giudice ha inoltre ritenuto infondata la censura relativa all’omessa valutazione delle osservazioni, poiché il provvedimento dava conto dei solleciti istruttori, dell’adempimento solo parziale e dell’insufficienza delle integrazioni. Quanto alla natura dell’atto, il TAR ha escluso che si trattasse di annullamento d’ufficio soggetto all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990. La revoca costituisce l’effetto previsto dall’art. 42, comma 2, del d.l. n. 73/2022 quando, dopo il rilascio anticipato del nulla osta, emergano elementi ostativi che avrebbero impedito originariamente il rilascio. Non è quindi necessaria una nuova ponderazione discrezionale tra interesse pubblico e affidamento, poiché il titolo resta esposto al controllo successivo dei presupposti originari. L’ingresso, l’assunzione e l’attività lavorativa successiva non sanano le carenze genetiche della domanda né rendono tutelabile l’affidamento. Il TAR ha ritenuto legittima anche la motivazione per relationem al parere dell’ITL, perché conoscibile e sufficientemente specifica. Ha confermato che il luogo della prestazione può radicare la competenza territoriale dello Sportello Unico solo se effettivo e documentato; i contratti di appalto non dimostrano da soli l’esistenza di una sede aziendale o di un luogo stabile di impiego. La mobilità delle lavorazioni agricole rende necessaria, e non superflua, la documentazione delle sedi, della durata dei lavori e delle modalità concrete di impiego. I contratti e le comunicazioni UNILAV formati dopo l’ingresso non sostituiscono l’accordo originario completo e verificabile richiesto per il nulla osta. È stata ritenuta insufficiente anche la prova della sistemazione alloggiativa, non essendo stato dimostrato il collegamento tra gli alloggi disponibili e il singolo lavoratore. Le ulteriori questioni sulla capacità economica, sul DURC e sul fatturato della società sono state dichiarate irrilevanti, poiché l’atto era sorretto da autonome ragioni sufficienti. Non sussisteva inoltre un obbligo di trasferimento della pratica ad altro Sportello Unico, sia perché le carenze sostanziali non erano limitate alla competenza territoriale, sia perché non risultava formulata tempestivamente una specifica istanza di trasferimento. È stata confermata anche la reiezione dell’ammissione al patrocinio a spese dello Stato per manifesta infondatezza delle ragioni dedotte. Il ricorrente è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 1.000,00. Il TAR ha disposto la trasmissione della sentenza all’Ordine degli Avvocati competente in relazione al possibile frazionamento di controversie sostanzialmente identiche.

Norme richiamate

• art. 42, comma 2, d.l. 21 giugno 2022, n. 73, convertito dalla l. 4 agosto 2022, n. 122

  Consente il rilascio anticipato del nulla osta prima dell’acquisizione delle informazioni sugli elementi ostativi e prevede la revoca del nulla osta e del visto d’ingresso quando tali elementi emergano successivamente.

• artt. 22 e 24 d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  Individuano gli elementi e i presupposti rilevanti per il rilascio del nulla osta e per l’ingresso del lavoratore straniero; la loro carenza originaria può giustificare la revoca successiva del nulla osta rilasciato in via accelerata.

• art. 30-bis, commi 1 e 7, d.P.R. n. 394/1999

  Consente di radicare la competenza dello Sportello Unico anche nel luogo di effettivo svolgimento della prestazione lavorativa, purché tale luogo sia concretamente individuato e documentato.

• art. 22, comma 2, d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  Richiede che la domanda di nulla osta sia corredata dagli elementi essenziali del rapporto di lavoro, necessari a verificarne le condizioni e l’impegno del datore al pagamento delle spese di rimpatrio.

• art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Non si applica alla revoca speciale conseguente al controllo successivo dei nulla osta rilasciati in via accelerata, che non costituisce annullamento d’ufficio discrezionale.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Le osservazioni presentate prima del provvedimento finale devono essere considerate, ma la loro valutazione è adeguatamente assolta quando l’amministrazione espone le ragioni per cui le integrazioni non superano i motivi ostativi.

• art. 74, comma 2, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  L’ammissione al patrocinio a spese dello Stato presuppone che le ragioni fatte valere non siano manifestamente infondate.

• art. 66 Codice deontologico forense

  Richiamato dal TAR quale possibile parametro di valutazione del frazionamento di controversie sostanzialmente identiche, trasmesse all’Ordine degli Avvocati per le determinazioni di competenza.

Massime di principio

• Quando un nulla osta al lavoro straniero è rilasciato in via anticipata prima dei controlli sugli elementi ostativi, la successiva emersione di carenze originarie impone la revoca secondo la disciplina speciale applicabile; tale revoca non è un annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 e non richiede una nuova ponderazione discrezionale dell’interesse pubblico con l’affidamento del destinatario.
• Il rilascio anticipato del nulla osta non consolida la posizione del lavoratore quando i controlli successivi accertino che, sin dall’origine, mancavano i presupposti per l’ingresso e per l’instaurazione del rapporto di lavoro; l’ingresso, l’assunzione e l’attività lavorativa successiva non sanano tali carenze genetiche.
• La competenza territoriale dello Sportello Unico può essere radicata nel luogo di svolgimento della prestazione lavorativa soltanto se tale luogo è effettivo, specificamente individuato e adeguatamente documentato. La mera esistenza di contratti di appalto o la natura itinerante delle lavorazioni non sostituiscono la prova del concreto luogo di impiego.
• I contratti di assunzione e le comunicazioni UNILAV formati dopo l’ingresso del lavoratore non sostituiscono l’accordo completo e verificabile che deve accompagnare la domanda di nulla osta; il procedimento mira a verificare, prima dell’ingresso o nel controllo successivo previsto dalla disciplina speciale, l’esistenza originaria di una proposta contrattuale completa e individualizzata.
• La motivazione per relationem è legittima quando l’atto richiamato è conoscibile dall’interessato e indica puntualmente i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della decisione. In presenza di un provvedimento plurimotivato, la permanenza di una sola ragione autonoma e sufficiente è idonea a sorreggere l’atto.

Come è indicizzato