Sentenza n. 1494/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la revoca del nulla osta rilasciato il 3 gennaio 2024 per la sua assunzione da parte di una società operante nel settore dei servizi agricoli. Il nulla osta era stato rilasciato in via accelerata prima dell’acquisizione delle informazioni sugli elementi ostativi, ai sensi dell’art. 42, comma 2, del d.l. n. 73 del 2022. Successivamente, l’Ispettorato territoriale del lavoro aveva rilevato carenze documentali e sostanziali, riguardanti l’asseverazione, la richiesta al Centro per l’impiego, la sistemazione alloggiativa e la proposta contrattuale. Dopo ulteriori integrazioni e la riattivazione del procedimento in esecuzione di una precedente sentenza sul silenzio, la Prefettura aveva comunicato l’avvio del procedimento di revoca, evidenziando l’assenza di una sede aziendale o di un effettivo luogo di impiego nella provincia interessata, la mancata dimostrazione del domicilio o della residenza dei lavoratori, l’incompletezza dell’accordo contrattuale e l’insufficiente prova dell’idoneità alloggiativa. Il primo motivo denunciava la violazione degli artt. 7 e 8 della l. n. 241 del 1990 e del principio di partecipazione, sostenendo che il lavoratore non fosse stato destinatario della comunicazione di avvio e non avesse potuto presentare osservazioni e documenti. Il secondo motivo qualificava la revoca come annullamento d’ufficio e deduceva la violazione dell’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990, per mancata indicazione di un interesse pubblico concreto e attuale e per omessa tutela dell’affidamento maturato con il rilascio del nulla osta, l’ingresso in Italia e lo svolgimento dell’attività lavorativa. Il terzo motivo denunciava difetto di motivazione, omessa valutazione delle memorie e della documentazione, violazione del giusto procedimento e illegittimità delle valutazioni concernenti la competenza territoriale, la completezza dei contratti, l’idoneità alloggiativa e la necessità di trasferire la pratica allo Sportello Unico territorialmente competente. Il ricorrente sosteneva inoltre che i successivi contratti di assunzione e modelli UNILAV avessero sanato le carenze originarie.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto alla partecipazione procedimentale, ha rilevato che la comunicazione del 14 luglio 2025 era indirizzata sia al datore di lavoro sia al lavoratore presso i domicili eletti sul portale e indicava specificamente il nulla osta e le ragioni ostative. In ogni caso, il procedimento aveva conosciuto un contraddittorio effettivo e prolungato, con plurime memorie e integrazioni del datore di lavoro; il ricorrente non ha dimostrato quale apporto istruttorio ulteriore sarebbe stato concretamente impedito. Le osservazioni presentate prima dell’adozione del provvedimento, anche se tardive rispetto al termine dell’art. 10-bis della l. n. 241 del 1990, erano state comunque considerate, ma non contenevano una dimostrazione completa, individualizzata e verificabile dei requisiti richiesti. Il secondo motivo è stato respinto perché la revoca non costituisce annullamento d’ufficio soggetto all’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990. Essa è invece l’effetto previsto dalla disciplina speciale dell’art. 42, comma 2, del d.l. n. 73 del 2022 quando, dopo il rilascio anticipato del nulla osta, emergano elementi ostativi o la carenza originaria dei presupposti richiesti dagli artt. 22 e 24 del d.lgs. n. 286 del 1998. Non occorre quindi una nuova ponderazione discrezionale tra interesse pubblico e affidamento, poiché il titolo anticipatamente rilasciato resta esposto al controllo successivo e l’affidamento non può consolidarsi in assenza dei requisiti originari. L’ingresso in Italia, l’assunzione e l’attività lavorativa successiva non sanano le carenze genetiche della domanda. La precedente sentenza sul silenzio aveva imposto soltanto la conclusione del procedimento, senza riconoscere il diritto alla conferma del nulla osta né definire le questioni relative a competenza, documentazione contrattuale e alloggio. Anche il terzo motivo è stato respinto. La motivazione del provvedimento, anche per relationem al parere dell’ITL, era ampia, conoscibile e fondata su plurime ragioni autonome: difetto di radicamento territoriale, mancata prova del domicilio o della residenza, incompletezza dell’accordo individuale e mancata dimostrazione dell’idoneità alloggiativa. L’apertura successiva di un’unità produttiva non dimostrava il possesso originario dei requisiti; i contratti di appalto potevano provare una presenza operativa, ma non sostituivano la prova di una sede o di un luogo effettivo di impiego. La natura itinerante del lavoro agricolo non eliminava l’obbligo di indicare e documentare il luogo della prestazione. I contratti e le comunicazioni UNILAV successivi all’ingresso non sostituivano la proposta contrattuale completa richiesta per il rilascio del nulla osta. La mera disponibilità di alloggi aziendali non provava l’idoneità alloggiativa riferita al singolo lavoratore. Non sussisteva inoltre un obbligo di trasferire la pratica ad altro Sportello Unico, poiché le carenze documentali sostanziali erano autonome rispetto alla questione territoriale. Le ulteriori deduzioni sulla capacità economica, sul DURC e sul fatturato erano irrilevanti, essendo il provvedimento sorretto da autonome ragioni sufficienti. È stata confermata anche la reiezione della domanda di patrocinio a spese dello Stato per manifesta infondatezza delle pretese. Il ricorrente è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 1.000, e la sentenza è stata trasmessa all’Ordine degli Avvocati per le valutazioni relative al possibile frazionamento di domande sostanzialmente unitarie.

Norme richiamate

• art. 42, comma 2, d.l. 21 giugno 2022, n. 73, convertito dalla l. 4 agosto 2022, n. 122

  consente il rilascio del nulla osta anche in difetto della preventiva acquisizione delle informazioni relative agli elementi ostativi e stabilisce che, ove tali elementi emergano successivamente, ne conseguano la revoca del nulla osta e del visto d’ingresso

  La revoca prevista dalla norma speciale costituisce effetto legale dell’accertamento successivo di carenze originarie o elementi ostativi, senza necessità dei presupposti dell’annullamento d’ufficio.

• artt. 22 e 24 d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  Gli elementi ostativi e i requisiti previsti per l’ingresso e l’instaurazione del rapporto di lavoro devono sussistere, anche quando il nulla osta sia stato rilasciato anticipatamente, e possono essere verificati successivamente.

• art. 22, comma 2, d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  la domanda deve essere corredata dagli elementi essenziali del rapporto proposto, inclusi quelli necessari a verificare la congruità delle condizioni contrattuali e l’impegno del datore di lavoro al pagamento delle spese di rimpatrio

  La domanda di nulla osta deve contenere una proposta contrattuale completa, individualizzata e verificabile; documenti formati successivamente all’ingresso non sanano la carenza originaria.

• art. 30-bis, commi 1 e 7, d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394

  consente di radicare la competenza dello Sportello Unico anche con riguardo al luogo in cui la prestazione lavorativa dovrà essere resa

  Il luogo della prestazione può radicare la competenza territoriale, ma deve essere effettivo e adeguatamente documentato; i soli contratti di appalto o la generica mobilità del lavoro agricolo non sono sufficienti.

• art. 7 l. 7 agosto 1990, n. 241

  La censura partecipativa è infondata quando il destinatario sia stato raggiunto dalla comunicazione e abbia avuto, anche attraverso il procedimento complessivo, un’effettiva possibilità di interlocuzione.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Le osservazioni presentate prima dell’adozione del provvedimento devono essere considerate anche se oltre il termine previsto, ma la loro presenza non impone l’accoglimento quando non dimostrino il possesso completo e verificabile dei requisiti.

• art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Non si applica alla revoca speciale del nulla osta rilasciato in via accelerata, che non è annullamento d’ufficio e non richiede la ponderazione dell’interesse pubblico concreto e attuale né la tutela dell’affidamento secondo il paradigma ordinario dell’autotutela.

• art. 74, comma 2, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  l’ammissione al patrocinio presuppone che le ragioni fatte valere non risultino manifestamente infondate

  La domanda di patrocinio è stata respinta perché le censure risultavano manifestamente infondate alla luce degli atti e della disciplina applicabile.

Massime di principio

• Quando un nulla osta per lavoro stagionale è rilasciato in via accelerata prima dell’acquisizione delle informazioni ostative, la successiva emersione di carenze originarie o di elementi ostativi comporta la revoca secondo la disciplina speciale, senza applicazione del paradigma dell’annullamento d’ufficio di cui all’art. 21-nonies l. n. 241/1990.
• Il rilascio anticipato del nulla osta non consolida la posizione del lavoratore e non genera un affidamento impeditivo della revoca quando i requisiti originari per l’ingresso e l’instaurazione del rapporto non risultino accertati; l’ingresso, l’assunzione e l’attività lavorativa successivi non sanano le carenze genetiche della domanda.
• La competenza dello Sportello Unico può essere radicata nel luogo effettivo della prestazione lavorativa, ma tale luogo deve essere specificamente indicato e documentato; la mera stipulazione di contratti di appalto o il carattere itinerante dell’attività agricola non sono sufficienti.
• La proposta contrattuale allegata alla domanda di nulla osta deve contenere dati essenziali, completi, individualizzati e verificabili sul rapporto di lavoro; contratti di assunzione, comunicazioni UNILAV o altra documentazione formata dopo l’ingresso del lavoratore non sostituiscono la documentazione originaria mancante.
• La motivazione per relationem è legittima quando l’atto richiamato sia conoscibile dall’interessato e individui puntualmente i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della decisione; in presenza di una pluralità di ragioni autonome e sufficienti, la tenuta di una sola di esse è idonea a sostenere il provvedimento.
• La partecipazione procedimentale è effettiva quando il destinatario sia stato raggiunto dalla comunicazione e abbia potuto presentare osservazioni e documenti; chi deduce una violazione partecipativa deve indicare quale apporto concreto sarebbe stato impedito e dimostrare la sua rilevanza.

Come è indicizzato