Sentenza n. 1495/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la revoca del nulla osta rilasciato per la sua assunzione da parte di una società operante nei servizi agricoli. Il nulla osta era stato rilasciato in via anticipata, prima dell’acquisizione delle informazioni sugli elementi ostativi, secondo il regime acceleratorio previsto dall’art. 42, comma 2, del d.l. n. 73/2022. Successivamente l’Ispettorato territoriale del lavoro aveva rilevato carenze documentali e sostanziali, riguardanti l’asseverazione, la richiesta al Centro per l’impiego, la sistemazione alloggiativa, la proposta contrattuale e il radicamento territoriale dell’impresa e del luogo di lavoro. Il ricorrente ha dedotto, in primo luogo, la violazione delle garanzie partecipative, sostenendo di non avere ricevuto la comunicazione di avvio del procedimento di revoca. In secondo luogo, ha sostenuto che la revoca costituisse annullamento d’ufficio e che, pertanto, avrebbe richiesto la motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale e la ponderazione dell’affidamento maturato per effetto del rilascio del nulla osta, dell’ingresso in Italia e dell’attività lavorativa svolta. In terzo luogo, ha dedotto il difetto e l’oscurità della motivazione, l’omessa valutazione delle memorie e della documentazione prodotta, l’insussistenza delle carenze relative alla sede aziendale, alla proposta contrattuale e all’idoneità alloggiativa, nonché l’obbligo della Prefettura di trasferire la pratica allo Sportello Unico territorialmente competente. Ha inoltre contestato la rilevanza delle carenze documentali alla luce dei successivi contratti di assunzione e delle comunicazioni UNILAV.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Quanto alla partecipazione procedimentale, ha rilevato che la comunicazione del 14 luglio 2025 era indirizzata sia al datore di lavoro sia al lavoratore e indicava specificamente l’istanza, il nulla osta e le ragioni ostative. In ogni caso, il contraddittorio si era concretamente svolto attraverso le plurime memorie e integrazioni documentali del datore di lavoro; il ricorrente non ha dimostrato quale ulteriore apporto istruttorio sarebbe stato impedito. Il giudice ha precisato che le osservazioni presentate prima del provvedimento finale devono essere valutate anche se tardive, ma ha ritenuto che l’amministrazione avesse dato conto delle produzioni e delle ragioni per cui esse non superavano le carenze rilevate. Il secondo motivo è stato respinto perché la revoca non costituisce annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990. Nel regime speciale dell’art. 42, comma 2, d.l. n. 73/2022, il nulla osta può essere rilasciato prima dei controlli e deve essere revocato quando emergano successivamente elementi ostativi che avrebbero impedito il rilascio originario. La revoca opera quindi quale effetto legale dell’accertamento di carenze genetiche e non richiede una nuova ponderazione discrezionale tra interesse pubblico e affidamento. L’ingresso in Italia e lo svolgimento dell’attività lavorativa non sanano l’originaria incompletezza della domanda né rendono tutelabile l’affidamento del destinatario. La sentenza resa sul precedente ricorso avverso il silenzio aveva imposto soltanto la conclusione del procedimento e non aveva riconosciuto il diritto alla conferma del nulla osta. Quanto al terzo motivo, il TAR ha ritenuto adeguata la motivazione, anche per relationem, poiché il provvedimento richiamava il parere dell’ITL e indicava autonomamente le carenze relative al radicamento territoriale, al domicilio dei lavoratori, alla completezza dell’accordo individuale e all’idoneità alloggiativa. La competenza territoriale può essere radicata nel luogo di esecuzione della prestazione, ma tale luogo deve essere effettivo e documentato. L’apertura successiva di un’unità produttiva e l’esistenza di contratti di appalto non dimostravano da sole un effettivo luogo di impiego né il domicilio dei lavoratori. I contratti e le comunicazioni UNILAV successivi all’ingresso non sostituivano la proposta contrattuale completa richiesta per il rilascio del nulla osta. La scheda contrattuale ometteva dati essenziali, tra cui l’inizio e la durata del rapporto, il periodo di prova, le date dei lavori e la durata degli appalti. Anche la disponibilità di alloggi ad uso foresteria non provava l’idoneità alloggiativa riferita al singolo lavoratore. Non sussisteva inoltre un obbligo di trasferimento della pratica ad altro Sportello Unico, poiché la revoca era fondata anche su autonome carenze contrattuali e alloggiative. Il richiamo alla successiva disciplina relativa ai lavoratori provenienti dallo Sri Lanka è stato ritenuto irrilevante, perché la revoca si fondava sulla disciplina ordinaria e sul controllo successivo previsto dall’art. 42 del d.l. n. 73/2022. Il TAR ha confermato anche il rigetto dell’ammissione al patrocinio a spese dello Stato, ritenendo la domanda manifestamente infondata, e ha condannato il ricorrente al pagamento di 1.000 euro di spese di lite. Ha infine disposto la trasmissione della sentenza all’Ordine degli Avvocati per le valutazioni di competenza in relazione al possibile frazionamento di controversie sostanzialmente identiche.

Norme richiamate

• art. 42, comma 2, d.l. 21 giugno 2022, n. 73, convertito dalla l. 4 agosto 2022, n. 122

  Consente il rilascio anticipato del nulla osta prima dell’acquisizione delle informazioni sugli elementi ostativi e impone la revoca del nulla osta e del visto quando tali elementi emergano successivamente.

• artt. 22 e 24 d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  Individuano gli elementi e i presupposti rilevanti per il rilascio del nulla osta e del visto d’ingresso per lavoro.

• art. 30-bis, commi 1 e 7, d.P.R. n. 394/1999

  Consente di radicare la competenza dello Sportello Unico anche in relazione al luogo in cui la prestazione lavorativa deve essere eseguita, purché tale luogo sia effettivo e adeguatamente documentato.

• art. 22, comma 2, d.lgs. n. 286/1998

  Richiede che la domanda di nulla osta sia corredata dagli elementi essenziali del rapporto di lavoro, necessari a verificare la congruità delle condizioni contrattuali e l’impegno al pagamento delle spese di rimpatrio.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Le osservazioni del destinatario devono essere valutate anche se presentate oltre il termine previsto, purché pervenute prima dell’adozione del provvedimento finale; nel caso concreto l’amministrazione aveva comunque esaminato le produzioni.

• art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Non si applica alla revoca speciale del nulla osta rilasciato anticipatamente, che non è annullamento d’ufficio e non richiede la ponderazione dell’interesse pubblico concreto e attuale né quella dell’affidamento.

• art. 74, comma 2, d.P.R. n. 115/2002

  Esclude l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato quando le ragioni fatte valere risultino manifestamente infondate.

Massime di principio

• La revoca del nulla osta al lavoro rilasciato in via anticipata, quando i controlli successivi accertino elementi ostativi o carenze originarie che avrebbero impedito il rilascio, costituisce effetto legale del regime speciale di controllo successivo e non annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990.
• Il rilascio anticipato del nulla osta non consolida la posizione del lavoratore e non genera un affidamento impeditivo della revoca quando i presupposti sostanziali della domanda non siano stati ancora verificati o risultino originariamente carenti; l’ingresso in Italia e l’attività lavorativa successiva non sanano tali carenze.
• Ai fini della competenza territoriale dello Sportello Unico, il luogo di esecuzione della prestazione lavorativa deve essere effettivo e documentato. La mera esistenza di contratti di appalto o la successiva apertura di un’unità produttiva non dimostrano, da sole, il radicamento territoriale dell’impresa né il concreto luogo di impiego dei lavoratori.
• La proposta contrattuale allegata alla domanda di nulla osta deve contenere elementi completi, individualizzati e verificabili del rapporto di lavoro. Contratti di assunzione e comunicazioni UNILAV formati successivamente all’ingresso non sostituiscono la documentazione originaria richiesta dalla disciplina del nulla osta.
• La motivazione per relationem è legittima quando l’atto richiamato sia conoscibile dal destinatario e indichi puntualmente i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della decisione; in presenza di una pluralità di motivi autonomi, la permanenza di una sola ragione sufficiente è idonea a sostenere il provvedimento.

Come è indicizzato