Sentenza n. 1498/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la revoca del nulla osta rilasciato il 3 gennaio 2024, deducendo, anzitutto, la violazione degli artt. 7 e 97 Cost. per omessa comunicazione di avvio del procedimento nei propri confronti e lesione della partecipazione procedimentale. Ha inoltre sostenuto che la revoca dovesse essere qualificata come annullamento d’ufficio e, pertanto, richiedesse la specifica indicazione di un interesse pubblico concreto e attuale, nonché la ponderazione dell’affidamento maturato per effetto del rilascio del nulla osta, dell’ingresso in Italia e dell’attività lavorativa svolta. Con il terzo motivo ha denunciato carenza, perplessità e insufficienza della motivazione, omessa valutazione delle memorie e della documentazione prodotta, sostenendo che i contratti di lavoro e le comunicazioni UNILAV avessero sanato la carenza della proposta contrattuale, che fossero stati prodotti i certificati di idoneità alloggiativa, che l’attività agricola non richiedesse una sede stabile e che, in caso di incompetenza territoriale, la Prefettura avrebbe dovuto trasferire la pratica allo Sportello Unico competente. L’Amministrazione ha chiesto il rigetto, rilevando che il nulla osta era stato rilasciato in via accelerata prima dell’acquisizione delle informazioni ostative e che il successivo controllo aveva evidenziato carenze documentali e sostanziali non superate: assenza di una sede o di un effettivo luogo di impiego nella provincia, mancata prova del domicilio dei lavoratori, incompletezza dell’accordo contrattuale e mancata dimostrazione dell’idoneità alloggiativa.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto alla partecipazione procedimentale, ha rilevato che la comunicazione del 14 luglio 2025, recante l’avvio del procedimento di revoca, era indirizzata sia al datore di lavoro sia al lavoratore presso i domicili eletti sul portale e indicava puntualmente il nulla osta e le ragioni ostative. In ogni caso, il contraddittorio si era effettivamente svolto attraverso le plurime memorie e integrazioni del datore di lavoro; il ricorrente non ha dimostrato quale ulteriore apporto concreto sarebbe stato impedito. Le osservazioni prodotte dovevano essere valutate, anche se tardive rispetto al termine dell’art. 10-bis l. 241/1990, ma l’Amministrazione le aveva esaminate e aveva motivato perché non fossero idonee a superare le carenze. Il secondo motivo è stato respinto perché la revoca non costituisce annullamento d’ufficio soggetto all’art. 21-nonies l. 241/1990. Il regime speciale dell’art. 42, comma 2, d.l. 73/2022 consente il rilascio anticipato del nulla osta prima dei controlli sugli elementi ostativi e impone la successiva revoca quando tali elementi emergano. La revoca opera quindi quale effetto legale dell’accertamento della carenza originaria dei presupposti, senza necessità di una nuova ponderazione dell’interesse pubblico con l’affidamento del destinatario. L’ingresso e la successiva attività lavorativa non sanano le carenze originarie né consolidano il titolo. Il TAR ha inoltre precisato che la precedente sentenza sul silenzio aveva ordinato soltanto la conclusione del procedimento, senza riconoscere il diritto alla conferma del nulla osta o definire le questioni sulla competenza, sulla documentazione contrattuale e sull’alloggio. Quanto alla motivazione, il provvedimento era adeguatamente motivato per relationem mediante il richiamo al parere dell’ITL, conoscibile dalla parte, e indicava autonome ragioni ostative: mancato radicamento territoriale, mancata prova del domicilio o della residenza dei lavoratori, incompletezza dell’accordo individuale e insufficiente prova dell’idoneità alloggiativa. L’art. 30-bis d.P.R. 394/1999 consente di radicare la competenza anche nel luogo di esecuzione della prestazione, ma tale luogo deve essere effettivo e documentato; i contratti di appalto non dimostrano da soli l’esistenza di una sede o di un luogo stabile di impiego. La mobilità delle lavorazioni agricole non elimina l’onere di indicare e documentare le sedi, la durata dei lavori e le concrete modalità di impiego. I contratti e le comunicazioni UNILAV successivi all’ingresso non sostituiscono la proposta contrattuale completa richiesta per il nulla osta. Neppure una generica disponibilità di alloggi ad uso foresteria prova l’idoneità alloggiativa del singolo lavoratore. La permanenza di una sola ragione autonoma sarebbe stata sufficiente a sorreggere il provvedimento; nella specie, tutte le ragioni risultavano resistenti. Non sussisteva, infine, un obbligo di trasferire la pratica ad altro Sportello Unico, anche perché le carenze contrattuali e alloggiative erano autonome rispetto alla questione territoriale. Il TAR ha confermato anche il rigetto dell’ammissione al patrocinio a spese dello Stato per manifesta infondatezza delle pretese, ha condannato il ricorrente al pagamento di € 1.000 di spese di lite e ha disposto la trasmissione della sentenza all’Ordine degli Avvocati per le valutazioni relative al possibile frazionamento di controversie sostanzialmente identiche.

Norme richiamate

• art. 42, comma 2, d.l. 21 giugno 2022, n. 73, convertito dalla l. 4 agosto 2022, n. 122

  Il nulla osta può essere rilasciato anche in difetto della preventiva acquisizione delle informazioni relative agli elementi ostativi; ove tali elementi emergano successivamente, conseguono la revoca del nulla osta e del visto d’ingresso.

  La disposizione introduce un meccanismo speciale di rilascio anticipato e controllo successivo: l’emersione di elementi ostativi relativi ai presupposti originari determina la revoca del nulla osta quale effetto legale, senza applicazione del paradigma dell’annullamento d’ufficio.

• artt. 22 e 24 d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  Individuano gli elementi e i presupposti rilevanti per il rilascio del nulla osta al lavoro e per l’ingresso; la loro carenza originaria può essere accertata nel controllo successivo e comportare la revoca del titolo rilasciato anticipatamente.

• art. 30-bis, commi 1 e 7, d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394

  La competenza dello Sportello Unico può radicarsi anche nel luogo in cui deve essere resa la prestazione lavorativa, ma tale luogo deve essere effettivo e adeguatamente documentato; contratti di appalto o attività agricole itineranti non bastano da soli.

• art. 22, comma 2, d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  La domanda deve contenere gli elementi essenziali, completi e verificabili, del rapporto di lavoro proposto, inclusi quelli necessari a controllare le condizioni contrattuali e l’impegno al pagamento delle spese di rimpatrio.

• artt. 7 e 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Il contraddittorio procedimentale deve consentire la presentazione di osservazioni; le osservazioni pervenute prima del provvedimento finale devono essere valutate anche se oltre il termine ordinario, ma l’omessa o incompleta considerazione rileva solo se concretamente lesiva e non quando l’Amministrazione abbia motivato sul loro mancato superamento.

• art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Non si applica alla revoca speciale conseguente al controllo successivo dei nulla osta rilasciati in via accelerata, che non è annullamento d’ufficio e non richiede la comparazione tra interesse pubblico attuale e affidamento.

• art. 74, comma 2, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  L’ammissione al patrocinio a spese dello Stato presuppone che le ragioni fatte valere non siano manifestamente infondate; il requisito è stato negato in presenza di censure smentite dagli atti e non confrontate con le carenze documentali accertate.

Massime di principio

• Quando un nulla osta al lavoro è rilasciato in via anticipata prima dell’acquisizione delle informazioni sugli elementi ostativi, il successivo accertamento della carenza originaria dei presupposti impone la revoca del titolo secondo la disciplina speciale applicabile; tale revoca non è annullamento d’ufficio e non richiede la dimostrazione di un interesse pubblico concreto e attuale né la ponderazione dell’affidamento ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990.
• Il rilascio anticipato di un nulla osta al lavoro non consolida la posizione del lavoratore quando i controlli successivi evidenzino che i requisiti per l’ingresso e l’instaurazione del rapporto mancavano originariamente; l’ingresso in Italia e l’attività lavorativa successiva non sanano tali carenze.
• La competenza territoriale dello Sportello Unico può essere collegata al luogo effettivo di svolgimento della prestazione lavorativa, ma tale luogo deve essere indicato e documentato in modo concreto; la natura itinerante dell’attività agricola e la mera esistenza di contratti di appalto non sostituiscono la prova del radicamento territoriale e dell’effettivo impiego.
• Ai fini del nulla osta al lavoro, la proposta contrattuale deve essere completa, individualizzata e verificabile quanto agli elementi essenziali del rapporto, comprese durata, date di inizio e fine, periodo di prova e concrete modalità di impiego; contratti di assunzione o comunicazioni UNILAV formati successivamente all’ingresso non sostituiscono la documentazione originaria mancante.
• La motivazione per relationem è legittima quando l’atto richiamato è conoscibile dall’interessato e contiene l’indicazione puntuale dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche della decisione; in presenza di un provvedimento plurimotivato, la permanenza di una sola ragione autonoma e sufficiente è idonea a sorreggerlo.
• La disponibilità generica di alloggi destinati a foresteria non dimostra l’idoneità alloggiativa del singolo lavoratore: occorre una documentazione puntualmente riferibile a quel lavoratore e idonea a consentire le verifiche amministrative.

Come è indicizzato