Sentenza n. 1496/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la revoca del nulla osta rilasciato il 3 gennaio 2024, nell’ambito della procedura per l’assunzione come lavoratore stagionale da parte di una società operante nel settore agricolo. Il nulla osta era stato rilasciato prima dell’acquisizione delle informazioni sugli elementi ostativi, in applicazione del regime acceleratorio previsto dall’art. 42, comma 2, del d.l. n. 73 del 2022. Successivamente, l’Ispettorato territoriale del lavoro aveva rilevato carenze documentali riguardanti l’asseverazione, la richiesta al Centro per l’impiego, la sistemazione alloggiativa e la proposta contrattuale. Dopo ulteriori interlocuzioni e integrazioni, la Prefettura aveva comunicato l’avvio del procedimento di revoca, rilevando l’assenza di una sede aziendale o di un effettivo luogo di impiego nella provincia interessata, la mancata dimostrazione del domicilio o della residenza dei lavoratori, l’incompletezza dell’accordo tra datore di lavoro e lavoratore e l’insufficiente prova dell’idoneità alloggiativa. Il primo motivo denunciava la violazione degli artt. 7 e 97 Cost., sostenendo che il ricorrente non fosse stato destinatario della comunicazione di avvio e non avesse potuto partecipare al procedimento. Il secondo motivo contestava la mancata indicazione di un interesse pubblico concreto e attuale, nonché l’omessa ponderazione dell’affidamento maturato per effetto del rilascio del nulla osta, dell’ingresso in Italia e dell’attività lavorativa svolta. Il terzo motivo deduceva difetto di motivazione, omessa valutazione delle memorie e dei documenti, erronea valutazione della sede e del luogo di lavoro, sufficienza dei contratti di assunzione e delle comunicazioni UNILAV, produzione dei certificati di idoneità alloggiativa e obbligo della Prefettura di trasferire la pratica allo Sportello Unico territorialmente competente.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Quanto alla partecipazione procedimentale, ha rilevato che la comunicazione del 14 luglio 2025 era indirizzata sia al datore di lavoro sia al lavoratore, indicava l’istanza, il nulla osta e le ragioni ostative, ed era stata trasmessa ai domicili eletti sul portale. In ogni caso, il contraddittorio si era effettivamente svolto mediante plurime memorie e integrazioni documentali del datore di lavoro; il ricorrente non ha indicato quale ulteriore apporto concreto sarebbe stato impedito. Il giudice ha precisato che le osservazioni presentate prima dell’adozione del provvedimento devono essere valutate anche se tardive rispetto al termine dell’art. 10-bis l. n. 241/1990, ma ha ritenuto che nella fattispecie l’Amministrazione avesse esaminato le produzioni e spiegato perché fossero incomplete o inidonee. Il secondo motivo è stato respinto perché la revoca non costituisce annullamento d’ufficio disciplinato dall’art. 21-nonies l. n. 241/1990. Essa discende dal regime speciale dell’art. 42, comma 2, del d.l. n. 73 del 2022: quando il nulla osta è rilasciato prima dei controlli e successivamente emergono elementi ostativi relativi ai presupposti di ingresso e di instaurazione del rapporto, la revoca costituisce effetto legale dell’accertamento e non richiede una nuova ponderazione discrezionale tra interesse pubblico e affidamento. Il rilascio anticipato non consolida quindi una posizione priva, originariamente, dei requisiti necessari. L’ingresso in Italia e l’attività lavorativa successiva non sanano le carenze genetiche della domanda e non trasformano il controllo successivo in un ordinario procedimento di autotutela. Anche la precedente sentenza sul silenzio aveva imposto soltanto la conclusione del procedimento, senza riconoscere il diritto alla conferma del nulla osta. Quanto al terzo motivo, il TAR ha ritenuto adeguata la motivazione, anche per relationem, poiché il provvedimento richiamava il parere dell’ITL e indicava ragioni autonome e specifiche: carenza di radicamento territoriale, mancata prova del domicilio o della residenza dei lavoratori, incompletezza dell’accordo contrattuale e insufficiente prova della sistemazione alloggiativa. La competenza dello Sportello Unico può radicarsi nel luogo effettivo della prestazione, ma tale luogo deve essere concreto e documentato. L’apertura successiva di un’unità produttiva e la presenza di contratti di appalto non dimostravano, da sole, né una sede aziendale né un luogo stabile ed effettivo di impiego. La mobilità del lavoro agricolo non elimina l’onere di documentare le sedi, la durata dei lavori e le modalità di utilizzazione del personale. I contratti e le comunicazioni UNILAV formati dopo l’ingresso non sostituiscono la proposta contrattuale completa richiesta originariamente; analogamente, una dichiarazione d’impegno a produrre successivamente la documentazione conferma, anziché colmare, il deficit documentale. La mera disponibilità di alloggi ad uso foresteria non dimostra l’idoneità alloggiativa del singolo lavoratore. Non sussisteva inoltre un obbligo di trasferimento della pratica ad altro Sportello Unico, poiché la questione territoriale non era l’unico fondamento della revoca e permanevano carenze contrattuali e alloggiative autonome. Il TAR ha confermato anche la reiezione dell’ammissione al patrocinio a spese dello Stato, ritenendo le pretese manifestamente infondate, e ha condannato il ricorrente alle spese di lite, liquidate in euro 1.000. Ha disposto altresì la trasmissione della sentenza all’Ordine degli Avvocati per le valutazioni relative al possibile frazionamento di controversie sostanzialmente identiche.

Norme richiamate

• art. 42, comma 2, d.l. 21 giugno 2022, n. 73, convertito dalla l. 4 agosto 2022, n. 122

  Consente il rilascio anticipato del nulla osta prima dell’acquisizione delle informazioni sugli elementi ostativi e prevede che, ove tali elementi emergano successivamente, conseguano la revoca del nulla osta e del visto d’ingresso.

• artt. 22 e 24 d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  Individuano gli elementi e i presupposti da verificare nella procedura di ingresso e di assunzione del lavoratore straniero; la loro carenza originaria può determinare la revoca del nulla osta rilasciato in via anticipata.

• art. 30-bis, commi 1 e 7, d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394

  Consente di radicare la competenza dello Sportello Unico anche in relazione al luogo di svolgimento della prestazione, purché tale luogo sia effettivo e adeguatamente documentato.

• art. 22, comma 2, d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  Richiede che la domanda di nulla osta sia corredata dagli elementi essenziali del rapporto proposto, necessari a verificarne le condizioni contrattuali e l’impegno del datore di lavoro al pagamento delle spese di rimpatrio.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Le osservazioni pervenute prima dell’adozione del provvedimento finale devono essere valutate anche se presentate oltre il termine ordinario di dieci giorni; nel caso concreto l’Amministrazione aveva comunque esaminato le produzioni.

• art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Non si applica alla revoca speciale conseguente al controllo successivo di un nulla osta rilasciato anticipatamente, poiché tale revoca non è annullamento d’ufficio e non richiede la ponderazione dell’interesse pubblico e dell’affidamento.

• art. 74, comma 2, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Esclude l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato quando le ragioni fatte valere risultino manifestamente infondate.

Massime di principio

• La revoca del nulla osta rilasciato in via anticipata ai sensi dell’art. 42, comma 2, del d.l. n. 73 del 2022, quando il successivo controllo accerta l’originaria mancanza dei requisiti o la presenza di elementi ostativi, costituisce effetto legale del sistema speciale e non annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990; non richiede quindi una nuova ponderazione discrezionale dell’interesse pubblico con l’affidamento del destinatario.
• Il rilascio anticipato del nulla osta non consolida una posizione giuridica quando i presupposti di ingresso e di instaurazione del rapporto risultino originariamente carenti; l’ingresso dello straniero e lo svolgimento successivo dell’attività lavorativa non sanano tali carenze genetiche.
• La competenza territoriale dello Sportello Unico può essere individuata in base al luogo effettivo di svolgimento della prestazione lavorativa, ma tale luogo deve essere concreto, attuale e documentato; la mera esistenza di contratti di appalto o la mobilità dell’attività agricola non sono sufficienti.
• I documenti formati dopo l’ingresso del lavoratore, quali contratti di assunzione e comunicazioni UNILAV, non sostituiscono la proposta contrattuale completa e verificabile che doveva corredare originariamente la domanda di nulla osta.
• La motivazione per relationem è legittima quando l’atto richiamato sia conoscibile dall’interessato e individui puntualmente i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della decisione; in presenza di una motivazione plurima, la permanenza di una sola ragione autonoma e sufficiente è idonea a sorreggere il provvedimento.

Come è indicizzato