Cassazione Civile, Ordinanza n. 19922/2022 del 21/06/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce da un'ordinanza-ingiunzione emessa nei confronti di una società per il pagamento di una sanzione amministrativa irrogata dall'autorità di settore, poi seguita dall'avvio della riscossione coattiva tramite cartella di pagamento. La società aveva prima impugnato gli atti davanti al giudice amministrativo; successivamente, ricevuta la cartella, aveva proposto opposizione anche dinanzi al giudice ordinario, eccependo tra l'altro la prescrizione quinquennale del credito sanzionatorio. La Corte d'appello aveva rigettato l'appello, ritenendo che il giudizio di opposizione all'ordinanza-ingiunzione sospendesse la prescrizione per tutta la sua pendenza, analogamente all'opposizione a decreto ingiuntivo, e che la perenzione dei giudizi amministrativi non rilevasse come estinzione ai fini dell'art. 2945 c.c. Nel ricorso per cassazione la società deduceva: 1) violazione degli artt. 22 e 28 della L. 689/1981 e degli artt. 2943 e 2945 c.c., sostenendo che l'opposizione proposta dal destinatario della sanzione non integra atto interruttivo della prescrizione e che l'ordinanza-ingiunzione ha solo effetto interruttivo istantaneo; 2) omesso esame di un fatto decisivo, per non avere considerato la mancata prova della costituzione dell'autorità nei giudizi amministrativi, onere che avrebbe gravato su controparte per dimostrare l'atto interruttivo; 3) violazione dell'art. 2945, comma 3, c.c., perché la perenzione del giudizio amministrativo avrebbe dovuto essere equiparata all'estinzione del processo civile, con conseguente venir meno dell'eventuale effetto sospensivo della prescrizione.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il ricorso. Ha affermato che, in materia di sanzioni amministrative irrogate da autorità indipendenti, la notificazione dell'ordinanza-ingiunzione interrompe la prescrizione con effetto istantaneo, ma, una volta instaurato il giudizio di opposizione, il decorso del termine prescrizionale si interrompe quando l'autorità si costituisce e fa valere le proprie ragioni, con decorrenza di un nuovo termine quinquennale. Nel caso concreto, poiché le ordinanze presupposte risalivano al 1999-2000 e non risultavano ulteriori atti interruttivi notificati nel periodo successivo, al momento della cartella notificata nel 2009 la pretesa era già prescritta. La Corte ha quindi cassato la sentenza impugnata e, non occorrendo ulteriori accertamenti di fatto, ha deciso nel merito annullando l'ingiunzione di pagamento per intervenuta prescrizione quinquennale. Ha inoltre compensato integralmente le spese per la particolarità della questione e il consolidarsi solo recente dell'orientamento giurisprudenziale applicato.

Norme richiamate

• art. 22 L. 689/1981

  Disciplina l'opposizione all'ordinanza-ingiunzione; la Corte la qualifica come giudizio di accertamento negativo sul rapporto sanzionatorio, non come mera impugnazione dell'atto.

• art. 23 L. 689/1981

  Attribuisce al giudice dell'opposizione piena cognizione sul rapporto e sulla fondatezza della pretesa sanzionatoria, nei limiti delle deduzioni delle parti.

• art. 28 L. 689/1981

  Prevede la prescrizione quinquennale del diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni e rinvia alle regole codicistiche sull'interruzione della prescrizione.

• art. 2943 c.c.

  L'interruzione della prescrizione opera secondo le norme del codice civile; la Corte distingue l'effetto istantaneo dell'atto amministrativo dall'effetto prodotto dalla costituzione dell'autorità nel giudizio di opposizione.

• art. 2945 c.c.

  La Corte applica il meccanismo dell'interruzione con decorrenza di un nuovo termine di prescrizione dopo l'instaurazione del giudizio e la costituzione dell'ente creditore.

• art. 384, comma 2, c.p.c.

  Consente la decisione nel merito in cassazione quando non sono necessari ulteriori accertamenti di fatto.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  È richiamato per la compensazione delle spese per gravi ragioni.

• art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c.

  Riferito ai motivi di ricorso per violazione o falsa applicazione di legge.

• art. 360, comma 1, n. 5 c.p.c.

  Riferito al motivo di omesso esame di fatto decisivo.

• art. 1, comma 6, L. 249/1997

  È richiamato come base del potere regolamentare e sanzionatorio dell'autorità in materia di comunicazioni elettroniche.

• art. 20 L. 481/1995

  È indicato quale fondamento generale del potere sanzionatorio delle autorità indipendenti.

• art. 1, commi 30, 31 e 32, L. 249/1997

  È richiamato quale disciplina speciale che collega la potestà sanzionatoria alla violazione di ordini o diffide dell'autorità.

• art. 98, commi 9, 11 e 13, d.lgs. 259/2003

  È indicato nel quadro normativo delle sanzioni nel settore delle comunicazioni elettroniche.

• art. 10, d.lgs. 33/2016

  È richiamato per estendere il potere sanzionatorio dell'autorità all'inottemperanza di decisioni rese nelle controversie tra operatori e soggetti interessati.

• art. 134 d.lgs. 104/2010

  Richiamato insieme all'art. 135 c.p.a. per la giurisdizione esclusiva del TAR Lazio in materia.

• art. 135 d.lgs. 104/2010

  Richiamato insieme all'art. 134 c.p.a. per la giurisdizione esclusiva del TAR Lazio in materia.

• art. 6, comma 7, d.lgs. 150/2011

  È richiamato, per relationem, quanto alla sospensione del provvedimento in sede di opposizione.

• art. 5 d.lgs. 150/2011

  È richiamato per la disciplina processuale dell'opposizione alle sanzioni amministrative.

Massime di principio

• L'opposizione all'ordinanza-ingiunzione in materia di sanzioni amministrative non è una mera impugnazione dell'atto, ma introduce un ordinario giudizio sul rapporto sanzionatorio, con piena cognizione del giudice sulla fondatezza della pretesa nei limiti delle deduzioni delle parti.
• La notificazione dell'ordinanza-ingiunzione è atto stragiudiziale idoneo a interrompere la prescrizione del credito sanzionatorio con effetto istantaneo; non produce, di regola, un effetto sospensivo per l'intero periodo successivo.
• Quando il destinatario della sanzione propone opposizione, il decorso della prescrizione si raccorda agli artt. 2943 e 2945 c.c.: la costituzione dell'autorità nel giudizio e la difesa della pretesa determinano l'interruzione con decorrenza di un nuovo termine prescrizionale.
• In assenza di ulteriori atti interruttivi notificati nel corso della pendenza del giudizio, la pretesa sanzionatoria si estingue per prescrizione quinquennale se il nuovo termine risulta spirato prima dell'avvio della riscossione coattiva.
• Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, la parte che intende paralizzare l'eccezione di prescrizione deve allegare e provare gli atti interruttivi utili, secondo i principi generali sull'onere della prova.
• Se la causa è decisa sulla base del solo accertamento giuridico e non occorrono ulteriori istruttorie, la Corte di cassazione può decidere nel merito annullando il provvedimento sanzionatorio o l'ingiunzione opposta.

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