Cassazione Civile, Ordinanza n. 25669/2026 del 21/09/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce dall’avviso di pagamento di 85,05 euro emesso dal Consorzio di bonifica 6 Enna, quale asserito mandatario senza rappresentanza del Consorzio di bonifica della Sicilia Orientale, per contributi di bonifica relativi a opere irrigue dell’anno 2018. La contribuente impugnava l’avviso e la Commissione tributaria provinciale di Enna, con sentenza n. 681/2021, accoglieva il ricorso per difetto di motivazione. Il Consorzio appellava; la Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Sicilia, con sentenza n. 6699/2023 depositata il 7 agosto 2023, dichiarava inammissibile l’appello e annullava l’atto, ritenendo che il Consorzio di Enna fosse stato soppresso e che non potesse operare quale mandatario di un altro ente pubblico. Il Consorzio ha proposto ricorso per cassazione articolato in quattro motivi: 1) violazione dell’art. 19 del d.lgs. n. 546/1992, sostenendo che l’avviso di pagamento non è tra gli atti tipicamente impugnabili e che sarebbe contestabile soltanto per profili sostanziali; 2) violazione degli artt. 21 del d.lgs. n. 546/1992 e 2697 c.c., per omessa verifica della prova della tempestiva proposizione del ricorso introduttivo; 3) violazione dell’art. 13 della legge regionale siciliana n. 5/2014 e dell’art. 19, commi 12 e 13, del Regolamento di organizzazione del Consorzio di bonifica Sicilia Orientale, oltre a norme costituzionali e processuali, contestando che l’accorpamento avesse estinto il Consorzio di Enna e deducendo la propria persistente esistenza e legittimazione; 4) violazione di norme relative al mandato senza rappresentanza, alla delega di funzioni e all’annullabilità dell’atto, in relazione alla ritenuta incompetenza del soggetto emittente. La contribuente ha eccepito preliminarmente l’improcedibilità per difetto di attestazione di conformità della procura speciale e l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione del Consorzio.

La decisione

La Corte ha respinto l’eccezione di improcedibilità relativa alla procura: la mancata attestazione di conformità della copia informatica della procura analogica è stata considerata mera irregolarità, poiché la contribuente non ne aveva disconosciuto la conformità e il Consorzio aveva comunque depositato l’attestazione prima dell’adunanza camerale. Il primo motivo è stato dichiarato inammissibile perché la questione dei limiti di impugnabilità dell’avviso non era stata devoluta al giudice d’appello né la sua precedente deduzione era stata indicata; è stato comunque ritenuto infondato, poiché un atto che manifesta una specifica pretesa tributaria è impugnabile anche se non incluso nell’elenco dell’art. 19 del d.lgs. n. 546/1992, per contestare ragioni formali e sostanziali. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile: denunciava in termini astratti un’omessa verifica, senza dedurre concretamente la tardività dell’impugnazione né rappresentare che fosse decorso il termine di sessanta giorni. Il terzo motivo è stato accolto. La Corte ha stabilito che l’art. 13 della legge regionale siciliana n. 5/2014 ha programmato l’accorpamento e la riorganizzazione dei consorzi, ma non ne ha disposto l’immediata estinzione; i consorzi preesistenti permangono fino al completamento del processo di accorpamento e possono proseguire le attività e i rapporti, anche processuali, già loro affidati. Ne consegue che il Consorzio di bonifica 6 Enna conservava la propria esistenza e legittimazione e il potere di emettere l’atto, senza che occorresse attribuire rilievo costitutivo al mandato senza rappresentanza previsto in via commissariale. L’uso di tale schema non ha inciso sul rapporto tributario né ha privato il Consorzio del potere di emettere l’avviso; era quindi erroneo l’annullamento per asserita incompetenza assoluta. Il quarto motivo è rimasto assorbito. La sentenza è stata cassata in relazione al motivo accolto e la causa rinviata alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Sicilia, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 196-novies disp. att. c.p.c.

  Il difensore, il dipendente di cui si avvale la pubblica amministrazione per stare in giudizio personalmente, il consulente tecnico, il professionista delegato, il curatore, il commissario giudiziale e il liquidatore giudiziale, quando depositano con modalità telematiche la copia informatica, anche per immagine, di un atto processuale di parte o di un provvedimento del giudice formato su supporto analogico e detenuto in originale o in copia conforme, attestano la conformità della copia al predetto atto. La copia munita dell'attestazione di conformità equivale all'originale o alla copia conforme dell'atto o del provvedimento.

  La norma prescrive l’attestazione di conformità per la copia informatica di un atto analogico depositata telematicamente e attribuisce alla copia attestata efficacia equivalente all’originale; nel caso concreto, tuttavia, l’assenza dell’attestazione non ha determinato improcedibilità in mancanza di disconoscimento della conformità e a fronte del successivo deposito dell’attestazione.

• art. 369 c.p.c.

  L’art. 369 c.p.c. prevede che la procura speciale, se conferita con atto separato, debba essere depositata, a pena di improcedibilità, insieme al ricorso.

  La procura speciale conferita con atto separato deve essere depositata con il ricorso; la carenza dell’attestazione di conformità della copia non comporta, da sola, improcedibilità quando la conformità non sia stata contestata e l’attestazione venga successivamente depositata prima dell’udienza o dell’adunanza.

• art. 372, comma 2, c.p.c.

  L’art. 372, comma 2, c.p.c. stabilisce che «il deposito dei documenti relativi all’ammissibilità può avvenire indipendentemente da quella del ricorso e dal controricorso, fino a quindici giorni prima dell’udienza o dell’adunanza in camera di consiglio».

  I documenti relativi all’ammissibilità possono essere depositati separatamente dal ricorso e dal controricorso entro il termine indicato; la Corte ha richiamato tale disciplina nel valutare il deposito dell’attestazione di conformità prima dell’adunanza camerale.

• art. 23, comma 2, d.lgs. n. 82/2005

  questa Corte aveva escluso la sanzione dell'improcedibilità del ricorso nel caso in cui, pur mancando la certificazione di conformità alla copia analogica del ricorso digitale, il controricorrente avesse depositato copia dell'atto ricevuto debitamente autenticata, così come nel caso in cui il controricorrente, ancorché tardivamente costituito, non avesse disconosciuto la conformità della copia semplice depositata dal ricorrente, ai sensi dell'art. 23, comma 2, d.lgs. n. 82/2005 (C.A.D.)

  La mancata attestazione della copia non determina improcedibilità quando la controparte non ne disconosce la conformità, secondo la disciplina richiamata dalla Corte sul valore probatorio della copia informatica.

• art. 19 d.lgs. n. 546/1992

  In tali pronunce si è ribadito il costante orientamento di questa Corte secondo cui l'elencazione degli atti impugnabili contenuta nell'art. 19 del d.lgs. n. 546/1992 ha natura tassativa, ma, in ragione dei principi costituzionali di tutela del contribuente (artt. 24 e 53 Cost.) e di buon andamento della P.A. (art. 97 Cost.), ogni atto adottato dall'ente impositore che porti, comunque, a conoscenza del contribuente una specifica pretesa tributaria, con esplicitazione delle concrete ragioni fattuali e giuridiche, è impugnabile davanti al giudice tributario, senza necessità che si manifesti in forma autoritativa.

  Pur essendo tassativo l’elenco degli atti impugnabili, è impugnabile davanti al giudice tributario anche un atto non espressamente elencato quando manifesta al contribuente una pretesa tributaria specifica, consentendo di contestarla per ragioni sia formali sia sostanziali.

• art. 21 d.lgs. n. 546/1992

  Del tutto inconferente risulta inoltre la contestata violazione dell’art. 21 d.lgs. n. 546/1992, non essendo nemmeno rappresentato che l’impugnazione sia stata proposta decorsi i sessanta dalla notifica dell’atto.

  La censura sulla tempestività dell’impugnazione non può fondarsi su una contestazione astratta dell’omesso controllo giudiziale: occorre dedurre concretamente che il ricorso sia stato proposto oltre il termine di sessanta giorni dalla notificazione dell’atto.

• art. 2697 c.c.

  Esso, come già rilevato nelle sopracitate precedenti pronunce di questa Corte nei confronti del medesimo Consorzio ricorrente, prospetta una pretesa lacuna nell’attività del giudice circa la verifica della regolarità processuale dell’impugnazione per quanto attiene alla tempestività della stessa, in termini sostanzialmente “accademici”, senza dedurre in concreto un vero e proprio vizio censurabile in cassazione e, in particolare, quello della tardività dell’impugnazione

  La regola sull’onere della prova non rende ammissibile una censura meramente astratta circa la verifica della tempestività: il ricorrente per cassazione deve indicare il concreto vizio processuale denunciato, in particolare la tardività dell’impugnazione.

• art. 13 legge regionale siciliana 28 gennaio 2014, n. 5

  Tale successione, come chiarito nei richiamati precedenti, non ha comportato, però, l’abolizione né la sostituzione dei vecchi consorzi in concomitanza con l’istituzione dei nuovi, in quanto la previsione dell’art. 13 della legge regionale, che non contempla tale effetto estintivo, nel ridefinire gli ambiti territoriali di operatività dei consorzi tramite la loro unificazione, istituendo, quindi, i nuovi enti, ha indicato un obiettivo programmatico, ha pianificato cioè, sul versante generale, il nuovo assetto organizzativo dei consorzi, senza tuttavia estinguere, per dato normativo, le precedenti entità, concependo, in realtà, tale esito come momento conclusivo di un processo, non potendo trattarsi di una conseguenza correlata alla semplice costituzione della nuova entità.

  L’accorpamento e l’istituzione dei nuovi consorzi delineano un processo di riorganizzazione, ma non producono da soli l’immediata estinzione degli enti preesistenti; questi permangono fino al completamento del processo di riunificazione.

• art. 19, commi 2 e 13, Regolamento di organizzazione del Consorzio di bonifica Sicilia Orientale

  Con le citate sentenze n. 6610/26 e n. 6611/2026, emesse nei confronti dell’odierno Consorzio in fattispecie analoga, questa Corte ha ribadito la perdurante legittimazione dei precedenti consorzi, evidenziando che l’art. 19, comma 13, del citato Regolamento, laddove stabilisce che «I piani, regolamenti, ruoli e affidamenti dei consorzi accorpati restano vigenti e continuano a trovare applicazione fino a diversa determinazione del Commissario Straordinario e del Direttore Generale, cui compete l'adozione delle misure, anche transitorie, e degli atti di pianificazione, programmazione e regolamentazione necessari per l'operatività del nuovo Consorzio, nei termini temporali sopra indicati», ha inteso garantire il nesso di continuità tra le attività consortili dei precedenti enti con quello di nuova costituzione

  La permanenza di piani, ruoli e affidamenti dei consorzi accorpati assicura la continuità delle attività durante la riorganizzazione; ciò sostiene la persistente legittimazione dei consorzi preesistenti fino al completamento dell’accorpamento.

• art. 1705 c.c.

  In ogni caso, l’aver agito il Consorzio (inutilmente) quale mandatario senza rappresentanza non ha inciso sul rapporto tributario, né privato il Consorzio di Bonifica 6 Enna del persistente potere di emanare l’atto, in ragione sia della sua sopravvivenza sino al compimento del processo di accorpamento, sia della sua legittimazione ad agire in presenza del perdurante affidamento dell’attività

  L’eventuale qualificazione dell’attività del consorzio preesistente come mandato senza rappresentanza non incide sul rapporto tributario né elimina il potere dell’ente di emettere l’atto, quando tale potere permane in forza della sua sopravvivenza e del perdurante affidamento delle attività.

Massime di principio

• L’accorpamento legislativo di enti pubblici non determina la loro immediata estinzione se la legge non prevede espressamente tale effetto: quando la riorganizzazione è concepita come un processo e resta da completare la riunificazione, gli enti preesistenti permangono fino alla conclusione del processo e possono proseguire i rapporti e le attività loro affidati, anche in sede processuale.
• È impugnabile davanti al giudice tributario anche un atto non compreso nell’elenco tassativo dell’art. 19 del d.lgs. n. 546/1992 quando esso manifesta al contribuente una specifica pretesa tributaria, così da consentirgli di contestarla anticipatamente per ragioni formali o sostanziali.
• La denuncia in cassazione dell’omessa verifica della tempestività di un’impugnazione è inammissibile se formulata in termini astratti senza dedurre concretamente la tardività e senza indicare un effettivo vizio processuale.
• La mancata attestazione di conformità della copia informatica di una procura analogica non comporta improcedibilità quando la controparte non ne disconosce la conformità; l’attestazione mancante può inoltre essere depositata prima dell’udienza o dell’adunanza camerale.
• L’impiego, da parte di un ente pubblico, dello schema del mandato senza rappresentanza previsto in sede commissariale non priva di per sé l’ente preesistente del potere di emettere atti, se tale potere deriva dalla sua persistente esistenza e dalla continuità dell’affidamento delle attività.

Come è indicizzato