Sentenza n. 8239/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La società ha impugnato i decreti ministeriali che hanno certificato il superamento del tetto di spesa per i dispositivi medici e dettato le linee guida attuative, nonché i provvedimenti regionali e provinciali che hanno individuato le imprese soggette al ripiano e gli importi dovuti per gli anni 2015-2018. Ha inoltre contestato l’obbligo di versamento o compensazione delle somme, il mancato tempestivo accesso alle fatture utilizzate per il calcolo e ha domandato la restituzione delle somme eventualmente trattenute e il risarcimento dei danni. Le censure erano fondate, in sostanza, sull’illegittimità della disciplina e degli atti applicativi del payback, anche per violazione dei principi costituzionali di legalità, irretroattività, tutela dell’affidamento, libertà di iniziativa economica e proporzionalità. Nel corso dell’udienza il Collegio ha rilevato d’ufficio il possibile difetto di giurisdizione del giudice amministrativo con riferimento ai provvedimenti regionali e provinciali.

La decisione

Il ricorso è stato respinto quanto all’impugnazione degli atti ministeriali e della Conferenza permanente. Il Collegio ha richiamato la disciplina normativa e le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024, ritenendo infondate le censure già esaminate in precedenti decisioni della Sezione. In particolare, il meccanismo del payback per il periodo 2015-2018 è stato ritenuto ragionevole e proporzionato, giustificato dall’esigenza di razionalizzare la spesa sanitaria; la prestazione imposta è stata considerata sufficientemente determinata dalla legge e non lesiva della riserva di legge; non è stata ravvisata violazione del principio di irretroattività né del legittimo affidamento, poiché l’obbligo di ripiano era conoscibile sin dal 2015. Il ricorso è stato invece dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione amministrativa quanto ai provvedimenti regionali e provinciali. Tali atti svolgono attività meramente tecnico-contabile, vincolata e ricognitiva: le Regioni e le Province autonome si limitano a verificare i dati contabili, individuare le aziende, applicare percentuali già fissate dalla legge e determinare il quantum dovuto, senza esercitare potere autoritativo o discrezionalità. La controversia riguarda quindi un rapporto obbligatorio e un diritto soggettivo di contenuto patrimoniale, spettando la giurisdizione al giudice ordinario. Sono stati assegnati i termini per la riproposizione del giudizio ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e ha originariamente posto il ripiano a carico delle Regioni.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato, a decorrere dal 2014, il tetto nazionale di spesa per i dispositivi medici nella misura del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Disciplina il superamento del tetto di spesa, la quota di ripiano a carico delle aziende fornitrici, le percentuali di contribuzione e la procedura di individuazione delle imprese e degli importi dovuti.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha previsto la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato aziendale al lordo dell’IVA e dei dati di fatturazione elettronica, mantenendo la disciplina sostanziale del concorso dei fornitori al ripiano.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell’art. 9-ter, attribuendo alle Regioni e alle Province autonome il compito di individuare le aziende soggette al ripiano e gli importi dovuti.

• decreto Ministero della Salute 6 luglio 2022

  Ha certificato il superamento del tetto di spesa nazionale e regionale e quantificato, per gli anni 2015-2018, lo scostamento e la quota complessiva di ripiano a carico delle aziende.

• decreto Ministero della Salute 6 ottobre 2022

  Ha dettato le linee guida propedeutiche ai provvedimenti regionali e provinciali, definendo le attività di ricognizione, verifica e calcolo del fatturato.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito un fondo a favore delle Regioni e previsto, nella disciplina originaria, la possibilità per le aziende di estinguere l’obbligazione mediante il pagamento ridotto; la disciplina è stata modificata dalla Corte costituzionale.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Prevede il pagamento ridotto del 25 per cento per il periodo 2015-2018 e collega l’accertamento del versamento alla cessazione della materia del contendere nei giudizi contro i provvedimenti regionali e provinciali.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la prosecuzione o riproposizione del giudizio dinanzi al giudice munito di giurisdizione mediante translatio iudicii.

• art. 133 c.p.a.

  Il Collegio ha precisato che la controversia non rientra in un’ipotesi di giurisdizione esclusiva amministrativa.

• sentenza Corte costituzionale n. 139/2024

  Ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della disciplina che limitava la riduzione al 48 per cento alle sole aziende non coinvolte in controversie, estendendo il beneficio a tutte le imprese fornitrici.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  Ha ritenuto costituzionalmente legittimo il meccanismo del payback per il periodo 2015-2018, escludendo violazioni degli artt. 2, 23, 41 e 117 Cost. e dell’art. 1 del Protocollo addizionale CEDU.

Massime di principio

• La controversia relativa ai provvedimenti regionali o provinciali di attuazione del payback sui dispositivi medici appartiene alla giurisdizione ordinaria quando tali atti si limitano ad applicare, mediante calcoli vincolati, presupposti, percentuali e criteri già stabiliti dalla legge e dagli atti statali, senza esercizio di potere autoritativo o discrezionale.
• Nel sistema del payback sui dispositivi medici, la determinazione del tetto di spesa, la certificazione del suo superamento e la quantificazione della quota complessiva di ripiano sono competenze statali; Regioni e Province autonome svolgono soltanto attività attuative di verifica contabile, individuazione delle imprese e determinazione matematica delle rispettive quote.
• Quando l’attività amministrativa è interamente vincolata e si risolve nell’accertamento tecnico-contabile del quantum di un’obbligazione patrimoniale prevista direttamente dalla legge, la posizione dell’impresa fornitrice è un diritto soggettivo e non un interesse legittimo; il relativo contenzioso deve essere proposto davanti al giudice ordinario.
• Il meccanismo del payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola, secondo la Corte costituzionale, la libertà di iniziativa economica, la riserva di legge, il principio di irretroattività o il legittimo affidamento, poiché l’obbligo di ripiano era previsto e conoscibile sin dall’introduzione della disciplina nel 2015 e persegue l’obiettivo di razionalizzare la spesa sanitaria.
• Ai fini del riparto di giurisdizione occorre individuare il petitum sostanziale: la giurisdizione amministrativa sussiste quando si contesta l’esercizio di un potere autoritativo, mentre spetta al giudice ordinario quando la controversia riguarda un rapporto paritario a valle del potere e il corretto adempimento di un’obbligazione patrimoniale.

Come è indicizzato