Sentenza n. 1419/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la delibera regionale che, ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990, aveva annullato d’ufficio la precedente delibera di riconoscimento di un’indennità di funzione e di un ristoro per la sospensione dell’attività sanitaria ordinaria durante l’emergenza Covid. La ricorrente ha dedotto il superamento del termine ragionevole, il difetto assoluto di motivazione e l’omessa ponderazione tra interesse pubblico e affidamento maturato; l’insussistenza di vizi originari della delibera annullata, con conseguente uso dell’autotutela per mere ragioni di opportunità; la violazione dei principi di affidamento, buona fede e proporzionalità, nonché sviamento e illogicità; l’erroneità dei presupposti relativi alla mancanza di copertura finanziaria e alla violazione dell’equilibrio del Fondo sanitario regionale; vizi procedimentali, difetto di istruttoria e violazione delle garanzie partecipative; infine, l’illegittima limitazione del ristoro alle sole attività riferite a pazienti intra-regione, con esclusione dell’attività extra-regione. È stato inoltre chiesto il risarcimento dei danni da lesione dell’affidamento e, in subordine, l’indennizzo previsto per la revoca dall’art. 21-quinquies l. 241/1990. La Regione ha eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo la natura patrimoniale della controversia.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza esaminare nel merito i motivi sull’illegittimità dell’annullamento d’ufficio, sulla copertura finanziaria, sull’affidamento, sulla partecipazione procedimentale e sul calcolo dei ristori. Il Collegio ha qualificato la controversia come concernente la spettanza di contributi a fondo perduto e ristori previsti dalla normativa emergenziale a favore delle strutture private accreditate che avevano sospeso l’attività ordinaria. La disciplina statale e regionale aveva predeterminato i presupposti, i destinatari, la finalità e il limite massimo del beneficio, mentre all’amministrazione residuava soltanto la verifica dei presupposti e della documentazione, senza discrezionalità sull’an, sul quid e sul quomodo dell’erogazione. Ne deriva la natura di diritto soggettivo della posizione azionata e la giurisdizione del giudice ordinario, anche quando la controversia investe l’annullamento in autotutela della delibera attributiva del beneficio. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a., con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda. Le spese sono state compensate per la peculiarità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Disciplina il potere di annullamento d’ufficio esercitato dalla Regione sulla precedente delibera di riconoscimento dei benefici; il TAR non ne ha esaminato i presupposti per difetto di giurisdizione.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente in via subordinata per ottenere l’indennizzo qualora il ritiro fosse qualificato come revoca anziché annullamento; la relativa domanda non è stata esaminata.

• art. 4, commi 1-3, d.l. 34/2020

  Base normativa dell’indennità di funzione riconosciuta alle strutture sanitarie private accreditate, parametrata ai costi del personale non coperti dai ricavi.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato [...].

  Prevede un contributo una tantum, entro il limite massimo del 90% del budget, a ristoro dei costi fissi sostenuti e rendicontati dalle strutture private accreditate che abbiano sospeso le attività ordinarie sulla base di uno specifico provvedimento regionale. La spettanza del beneficio è normativamente predeterminata, senza discrezionalità amministrativa sull’an, sul quid e sul quomodo.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020

  si applica altresì agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la sola parte a rilevanza sanitaria con riferimento alle strutture private accreditate destinatarie di un budget 2020

  Estende l’applicazione del comma 5-bis agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la parte a rilevanza sanitaria.

• d.l. 149/2020

  Ha introdotto i commi 5-bis e 5-ter dell’art. 4 del d.l. 34/2020, disciplinando il ristoro emergenziale a favore delle strutture private accreditate.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020, introdotto dalla l. 27/2020

  Ha previsto la possibilità per le Regioni di rimodulare o sospendere le attività sanitarie differibili e non urgenti, presupposto della misura di ristoro.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione della causa davanti al giudice munito di giurisdizione, con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta davanti al giudice privo di giurisdizione.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La Regione ne aveva invocato l’applicazione in relazione alla giurisdizione esclusiva sulle concessioni di pubblici servizi; il TAR ha ritenuto invece che la controversia concernesse contributi e sovvenzioni pubbliche e non una materia di giurisdizione esclusiva.

• art. 49, comma 4, l. 833/1978

  Richiamato dalla Regione a sostegno della dedotta nullità dell’accordo per contrasto con la disciplina della contabilità pubblica; la questione non è stata esaminata per difetto di giurisdizione.

Massime di principio

• In materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, la giurisdizione spetta al giudice ordinario quando il beneficio è riconosciuto direttamente dalla legge e all’amministrazione residua soltanto la verifica dell’effettiva sussistenza dei presupposti, senza discrezionalità sull’an, sul quid e sul quomodo dell’erogazione.
• La controversia sulla spettanza di contributi e ristori emergenziali previsti dalla legge a favore di strutture sanitarie private accreditate, con presupposti, destinatari e limite massimo predeterminati, ha ad oggetto una posizione di diritto soggettivo e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• La circostanza che il beneficio sia stato recepito o attuato mediante una deliberazione regionale non attribuisce di per sé natura autoritativa alla posizione del beneficiario, quando la delibera si limita a dare attuazione a una disciplina legislativa vincolante mediante criteri oggettivi di quantificazione.
• Il riparto di giurisdizione in materia di contributi pubblici deve essere determinato in base alla natura della situazione soggettiva: spetta al giudice amministrativo se la controversia riguarda la fase procedimentale anteriore a una concessione discrezionale o un ritiro per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse; spetta al giudice ordinario quando il beneficio è direttamente previsto dalla legge e l’amministrazione svolge funzioni meramente ricognitive e di controllo.
• Quando il giudice amministrativo dichiara il proprio difetto di giurisdizione, la causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a., con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda originaria.

Come è indicizzato