Sentenza n. 5708/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Gli appellanti, medici ex condotti o loro eredi, chiedevano l'annullamento del decreto del Ministero della Salute del 27 aprile 2023, concernente i criteri di riparto delle risorse finanziarie stanziate a favore dei medici ex condotti, nonché della deliberazione dell'Azienda Sanitaria Provinciale di Catanzaro di indizione dell'avviso pubblico, e l'accertamento del diritto a percepire gli incrementi dei valori stipendiali tabellari dal 1° gennaio 1988, comprese le indennità e le voci del trattamento fondamentale della dirigenza medico-veterinaria. In primo grado avevano dedotto la violazione dell'art. 47 della legge n. 833/1978, dell'art. 30 del d.P.R. n. 384/1983 e dell'art. 45 del d.lgs. n. 165/2001, nonché eccesso di potere per disparità di trattamento, contraddittorietà, incongruità, irragionevolezza, travisamento e violazione degli artt. 3, 24 e 35 Cost. Contestavano, in particolare, la distribuzione di somme fisse, ritenuta sganciata dalle voci retributive della dirigenza medica del Servizio sanitario nazionale e dall'attività svolta, la partecipazione obbligatoria all'avviso entro un breve termine decadenziale, la richiesta di indicare gli emolumenti già percepiti e la rinuncia a ulteriori iniziative giudiziali. In appello hanno censurato: la declaratoria di difetto di giurisdizione sulla domanda di accertamento, sostenendo l'unitarietà del rapporto di lavoro anteriore e successivo al 30 giugno 1998; l'omessa o apparente motivazione e l'erronea valutazione della violazione dei principi di perequazione e parità retributiva; la ritenuta carenza di interesse e l'infondatezza delle doglianze relative alla clausola di rinuncia, al termine di partecipazione e agli adempimenti richiesti dal bando.

La decisione

L'appello è stato accolto limitatamente alla questione di giurisdizione e respinto per il resto. Il Consiglio di Stato ha riformato la sentenza di primo grado precisando che sulla domanda di accertamento dei diritti retributivi sussiste il difetto relativo di giurisdizione del giudice amministrativo, con giurisdizione del giudice ordinario e possibilità di riassunzione davanti a quest'ultimo per l'intero petitum. Ha ritenuto applicabile il criterio dell'unitarietà della fattispecie quando la pretesa retributiva riguarda in modo unitario periodi anteriori e successivi al 30 giugno 1998, evitando il frazionamento della tutela tra giudici diversi. Nel merito delle censure contro il decreto ministeriale, il Collegio ha ritenuto che le leggi di bilancio abbiano stanziato un plafond di risorse da distribuire secondo criteri perequativi, senza riconoscere direttamente il diritto alle singole voci retributive della dirigenza medico-veterinaria né imporre una perequazione integrale. I criteri fondati sugli anni di servizio e sulla detrazione degli emolumenti già percepiti sono stati giudicati ragionevoli e coerenti con il limite delle risorse disponibili e con l'esigenza di evitare duplicazioni o indebite locupletazioni. Non era necessaria la contrattazione collettiva, poiché l'intervento aveva natura perequativa e deflattiva, non essendo volto a estendere gli istituti retributivi della dirigenza sanitaria. È stata ritenuta legittima la previsione della rinuncia a ulteriori pretese quale condizione del pagamento delle somme, mentre è stata rilevata, senza pronuncia annullatoria per difetto di specifica impugnazione, la non conformità del bando dell'azienda sanitaria nella parte in cui anticipava la rinuncia già al momento della partecipazione anziché collegarla al saldo finale. Gli adempimenti richiesti ai partecipanti sono stati qualificati come ausili istruttori e non come inderogabili oneri decadenziali. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 69, comma 7, d.lgs. n. 165/2001

  Sono attribuite al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, le controversie di cui all’art. 63 del presente decreto, relative a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro successivo al 30 giugno 1998. Le controversie relative a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore a tale data restano attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo qualora siano state proposte, a pena di decadenza, entro il 15 settembre 2000

  La giurisdizione ordinaria costituisce la regola quando la controversia riguarda unitariamente periodi anteriori e successivi al 30 giugno 1998; la residuale giurisdizione amministrativa riguarda le controversie relative esclusivamente al periodo anteriore, purché proposte entro il termine previsto.

• art. 1, comma 456, legge n. 205/2017

  In ottemperanza alle sentenze del tribunale amministrativo regionale (TAR) del Lazio, sezione 1-bis, n. 640/1994, e del Consiglio di Stato, sezione IV giurisdizionale, n. 2537/2004, e per il completamento degli interventi perequativi indicati dal Ministero della salute con atto DGPROF/P/3/I.8.d. n. 1 del 16 giugno 2017, è autorizzata la spesa di 500.000 euro per l’anno 2018 e di un milione di euro per ciascuno degli anni 2019 e 2020. Il Ministero della salute, con apposito decreto, individua i criteri di riparto delle risorse tra i soggetti beneficiari nel limite della spesa autorizzata e assicura il relativo monitoraggio

  La disposizione stanzia risorse per interventi perequativi e rimette al Ministero della Salute la definizione dei criteri di riparto, senza attribuire direttamente ai medici ex condotti il diritto alle singole voci retributive o a una perequazione integrale.

• art. 1, comma 752, legge n. 234/2021

  L’autorizzazione di spesa di cui all’articolo 1, comma 456, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, è incrementata di 2 milioni di euro per l’anno 2022, 3 milioni di euro per l’anno 2023 e 5 milioni di euro annui per ciascuno degli anni dal 2024 al 2027. Con decreto del Ministero della salute sono individuati, entro il 30 giugno 2022, i criteri di riparto delle risorse tra i soggetti beneficiari nel limite della spesa autorizzata ed è assicurato il relativo monitoraggio

  Conferma il carattere limitato delle risorse e il potere ministeriale di stabilire criteri di riparto entro il limite della spesa autorizzata.

• art. 30 d.P.R. n. 761/1979

  Il principio di perequazione retributiva opera nell'intervento a favore dei medici ex condotti, ma in forma tendenziale e compatibile con la limitatezza delle risorse disponibili e con la necessità di ricostruire le diverse posizioni individuali.

• art. 45 d.lgs. n. 165/2001

  Il principio di parità di trattamento retributivo non impone, nel contesto dell'intervento perequativo finanziato dalle leggi di bilancio, l'estensione integrale delle singole voci retributive riconosciute alla dirigenza medico-veterinaria.

• art. 1, comma 2-bis, legge n. 241/1990

  Gli adempimenti richiesti agli interessati per la ricostruzione delle rispettive posizioni possono assumere funzione di ausilio istruttorio, in attuazione dei principi di collaborazione e buona fede, senza costituire necessariamente oneri decadenziali.

• art. 32 c.p.a.

  In presenza di pluralità di domande soggette a riti diversi, il rito ordinario esercita vis attractiva secondo la disciplina processuale richiamata dalla sentenza.

Massime di principio

• Quando una controversia relativa a un rapporto di pubblico impiego contrattualizzato deduce una pretesa unitaria di natura retributiva riferita a periodi anteriori e successivi al 30 giugno 1998, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario per l'intero rapporto e per l'intero petitum, al fine di evitare il frazionamento della tutela; la giurisdizione amministrativa residuale opera solo per controversie riguardanti esclusivamente il periodo anteriore al 30 giugno 1998 e proposte entro il termine decadenziale previsto dall'art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165/2001.
• Una disposizione legislativa che stanzia risorse da distribuire secondo criteri perequativi e demanda a un'amministrazione la definizione dei criteri di riparto non attribuisce, di per sé, il diritto dei destinatari alle singole voci retributive riconosciute ad altri dipendenti né impone una perequazione integrale.
• Quando le risorse pubbliche destinate a un intervento perequativo sono predeterminate e limitate, è legittimo stabilire criteri di riparto fondati su elementi oggettivi, quali la durata del servizio e gli emolumenti già percepiti, anche in esecuzione di sentenze o accordi transattivi, per evitare duplicazioni e indebite locupletazioni.
• La previsione secondo cui il beneficiario rinuncia a ulteriori pretese connesse al rapporto di lavoro può essere legittimamente collegata alla fase di pagamento delle somme stanziate, quale elemento dell'effetto deflattivo e transattivo dell'intervento; non è invece conforme alla disciplina legislativa anticipare tale rinuncia al momento della mera partecipazione all'avviso, se la legge la contempla come condizione del trasferimento delle somme.
• Gli adempimenti documentali richiesti per ricostruire situazioni giuridico-economiche risalenti possono avere natura di ausili istruttori, espressione dei doveri di collaborazione e buona fede, e non comportano decadenza dal beneficio in assenza di una chiara previsione normativa o regolamentare in tal senso.

Come è indicizzato