Sentenza n. 304/2026 - Palermo, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, partecipante a una gara suddivisa in dieci lotti territoriali e avviata nel novembre 2021, ha dedotto l'illegittimità dell'inerzia della Centrale unica di committenza sulla diffida del 29 gennaio 2025. Ha denunciato la violazione degli artt. 1 e 2 della l. 241/1990, dell'art. 2 d.l. 76/2020, degli artt. 30, 76, 31 e 37 d.lgs. 50/2016, dell'art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e dell'art. 97 Cost., nonché dei principi di correttezza, buona amministrazione, legittimo affidamento, collaborazione e buona fede. Secondo la ricorrente, le operazioni di gara erano state caratterizzate da un ritardo ingiustificato e la nota del 5 febbraio 2025, con cui l'amministrazione aveva illustrato le difficoltà della procedura, aveva natura meramente interlocutoria e soprassessoria. Anche la successiva nomina di un nuovo presidente della commissione e la richiesta di conferma della validità delle offerte non avrebbero definito il procedimento, trattandosi di attività endoprocedimentali. L'amministrazione ha sostenuto che la procedura fosse particolarmente complessa, che il rallentamento fosse dipeso dall'avvicendamento e dall'indisponibilità dei presidenti della commissione e che la nota del 5 febbraio 2025, unitamente alle successive attività, escludesse l'inerzia.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso. Ha ritenuto che la gara rientrasse nell'ambito dell'art. 2, comma 1, d.l. 76/2020, poiché l'atto di avvio era stato adottato entro il 30 giugno 2023 e non risultavano termini diversi dalla disciplina regionale. La procedura avrebbe dovuto essere definita con l'aggiudicazione o l'individuazione definitiva del contraente entro sei mesi dall'atto di avvio; inoltre, a seguito della diffida del 29 gennaio 2025, l'amministrazione era comunque tenuta a concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro sei mesi. La nota del 5 febbraio 2025 non costituiva provvedimento conclusivo, limitandosi a rappresentare difficoltà e rallentamenti. Neppure la nomina del nuovo presidente della commissione, qualificata come riavvio dell'iter, né le richieste di conferma della validità delle offerte erano satisfattive, poiché si trattava di atti soprassessori o endoprocedimentali. La complessità della gara e le difficoltà organizzative dell'amministrazione non eliminavano l'obbligo di provvedere. Il TAR ha quindi dichiarato illegittima l'inerzia e ha condannato l'amministrazione a concludere il procedimento entro sei mesi dalla pubblicazione della sentenza. Non è stato nominato immediatamente un commissario ad acta, salva la possibilità per la ricorrente di richiederne la nomina in caso di ulteriore inerzia. Le spese sono state compensate tra le parti costituite e dichiarate irripetibili nei confronti delle parti non costituite; la sentenza deve essere trasmessa, dopo il passaggio in giudicato, alla Procura regionale della Corte dei conti.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  Impone all'amministrazione l'obbligo, e non la mera facoltà, di concludere il procedimento mediante un provvedimento espresso.

• art. 2, comma 1, d.l. 76/2020

  l’aggiudicazione o l’individuazione definitiva del contraente avviene entro il termine di sei mesi dalla data di adozione dell’atto di avvio del procedimento

  Per le procedure avviate entro il 30 giugno 2023, l'aggiudicazione o l'individuazione definitiva del contraente deve intervenire entro sei mesi dall'atto di avvio, salvo sospensione per provvedimenti dell'autorità giudiziaria.

• art. 31 c.p.a.

  Consente l'azione avverso il silenzio e, secondo il testo, la reiterazione dell'istanza determina il riavvio del termine per provvedere.

• art. 117 c.p.a.

  Consente, in caso di persistente inerzia successiva alla sentenza, la richiesta di nomina di un commissario ad acta.

• art. 2-bis l. 241/1990

  Indicato dal giudice tra gli strumenti concorrenti predisposti dall'ordinamento per reagire al ritardo dell'amministrazione.

• art. 30 c.p.a.

  Indicato dal giudice tra gli strumenti risarcitori esperibili in relazione all'inerzia amministrativa.

• art. 2, comma 11, l.r. Sicilia n. 7/2019

  Richiamato per le conseguenze risarcitorie e per la trasmissione della sentenza alla Procura regionale della Corte dei conti.

• art. 55 l.r. Sicilia n. 9/2015

  La disciplina istitutiva della Centrale unica di committenza regionale non prevede termini differenti da quello semestrale stabilito dall'art. 2, comma 1, d.l. 76/2020.

Massime di principio

• Nelle procedure di gara soggette all'art. 2, comma 1, d.l. 76/2020, l'aggiudicazione o l'individuazione definitiva del contraente deve intervenire entro sei mesi dall'atto di avvio del procedimento, salvo che la procedura sia sospesa per effetto di un provvedimento dell'autorità giudiziaria.
• La nomina o sostituzione del presidente della commissione, il riavvio delle attività di valutazione e la richiesta di conferma della validità delle offerte sono atti endoprocedimentali o soprassessori e non equivalgono alla conclusione della gara mediante aggiudicazione o individuazione definitiva del contraente.
• Una nota con cui l'amministrazione si limita a rappresentare difficoltà organizzative o contingenti e a prospettare un ulteriore termine per la conclusione della procedura non costituisce provvedimento espresso idoneo ad adempiere all'obbligo di provvedere.
• La complessità della procedura e le difficoltà organizzative interne, compreso l'avvicendamento o l'indisponibilità dei componenti della commissione, non fanno venir meno l'obbligo dell'amministrazione di concludere il procedimento entro il termine applicabile.
• L'azione avverso il silenzio è procedibile quando l'amministrazione abbia adottato soltanto atti soprassessori o endoprocedimentali, poiché tali atti non soddisfano l'interesse alla definizione sostanziale del procedimento.

Come è indicizzato