L.R. Sicilia 7/2019

Disciplina dei procedimenti amministrativi e dell’azione amministrativa nella Regione Siciliana

La legge detta i principi e le regole generali dell’attività amministrativa della Regione Siciliana e degli enti sottoposti alla sua disciplina, con norme su tempi procedimentali, responsabile del procedimento, partecipazione, semplificazione, accesso e trasparenza. Ha portata territoriale limitata alla Regione Siciliana e, in via transitoria, non si applica ai procedimenti già iniziati alla data di entrata in vigore.

Ambito di applicazione e principi generali

La disciplina si applica all’attività amministrativa della Regione, degli enti, istituti e aziende dipendenti o vigilati, degli enti locali territoriali e istituzionali e degli organismi da questi dipendenti o controllati. Si applica anche alle società a capitale pubblico totale o prevalente, limitatamente alle funzioni amministrative, nonché ai soggetti privati preposti a funzioni amministrative.

L’azione amministrativa deve perseguire i fini stabiliti dalla legge ed essere improntata a efficienza, economicità, efficacia, pubblicità, imparzialità e trasparenza. Per gli atti non autoritativi, la pubblica amministrazione opera secondo le norme di diritto privato, salvo diversa previsione di legge. Il procedimento non può essere aggravato se non per straordinarie e motivate esigenze istruttorie.

Tempi di conclusione del procedimento e rimedi per il ritardo

La pubblica amministrazione deve concludere con provvedimento espresso sia i procedimenti ad iniziativa di parte sia quelli avviati d’ufficio. Se la domanda è manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata, la conclusione avviene con provvedimento espresso in forma semplificata.

Il termine ordinario è di 30 giorni, salvo termini diversi stabiliti da legge o regolamento. Le amministrazioni regionali possono fissare termini fino a 60 giorni; nei casi di particolare complessità, termini fino a 150 giorni, con decreto del Presidente della Regione su proposta dell’Assessore competente e, per i termini più lunghi, di concerto con l’Assessore per le autonomie locali e la funzione pubblica. Gli enti interessati devono rendere pubblici i termini, anche tramite i propri siti istituzionali.

Il termine può essere sospeso per l’acquisizione di pareri secondo la disciplina generale e, una sola volta, fino a 30 giorni per acquisire documenti, informazioni o certificazioni non già in possesso dell’amministrazione; è inoltre possibile una sospensione fino a 5 giorni per l’audizione personale del privato.

Il decorso del termine non elimina l’obbligo di provvedere. Se il provvedimento è adottato in ritardo, deve indicare il termine previsto, quello effettivamente impiegato e le ragioni del ritardo. Il mancato o ritardato provvedimento rileva ai fini della responsabilità amministrativo-contabile, dirigenziale e disciplinare e della retribuzione di risultato. I dati sul rispetto dei termini e sugli eventuali risarcimenti per danno da ritardo concorrono alla valutazione delle performance.

In caso di inerzia opera il potere sostitutivo del dirigente apicale della struttura competente o, in mancanza, del funzionario di più elevato livello. Il sito istituzionale deve indicare chiaramente il soggetto titolare del potere sostitutivo. Decorso inutilmente il termine, il privato può rivolgersi a tale soggetto, che deve concludere il procedimento entro un termine pari alla metà di quello originario, anche tramite commissario.

La pubblica amministrazione è tenuta al risarcimento del danno ingiusto causato dalla mancata osservanza, dolosa o colposa, del termine di conclusione del procedimento; le sentenze passate in giudicato sul silenzio-inadempimento sono trasmesse telematicamente alla Corte dei conti.

Motivazione del provvedimento e indicazione dei rimedi

Ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli relativi all’organizzazione, ai concorsi e al personale, deve essere motivato, salvo atti normativi e atti a contenuto generale. La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della decisione, con riferimento all’istruttoria.

Se le ragioni risultano da altro atto richiamato, tale atto deve essere indicato e reso disponibile con la comunicazione del provvedimento. In ogni atto comunicato o notificato al destinatario devono essere indicati il termine e l’autorità cui è possibile ricorrere.

Unità organizzative responsabili e responsabile del procedimento

Ogni amministrazione deve individuare per ciascun tipo di procedimento l’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria, degli adempimenti procedimentali e dell’adozione del provvedimento finale, salvo diversa previsione di legge o regolamento. Le determinazioni organizzative devono essere rese pubbliche.

Quando l’unità responsabile cura anche l’adozione del provvedimento finale, il dirigente assegna a sé o ad altro dipendente la responsabilità dell’istruttoria e degli adempimenti; fino all’assegnazione, il responsabile è il dirigente dell’unità. Se istruttoria e provvedimento finale fanno capo a unità diverse, il dirigente dell’unità responsabile dell’istruttoria cura gli adempimenti procedimentali.

L’unità competente e il nominativo del funzionario istruttore devono essere comunicati agli interessati e, su richiesta, a chiunque vi abbia interesse. Il responsabile del procedimento deve possedere adeguata professionalità.

Conflitto di interessi e astensione

Il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti devono astenersi in caso di conflitto di interessi, anche potenziale, quando siano coinvolti interessi propri o di parenti, affini entro il quarto grado, coniuge, conviventi, persone con rapporti abituali, soggetti con cui vi siano cause pendenti, grave inimicizia, rapporti di credito o debito significativi, oppure enti e organizzazioni di cui siano amministratori, dirigenti, tutori, curatori, procuratori o agenti.

L’astensione è dovuta anche in altri casi di grave convenienza. Sull’astensione decide il dirigente generale del dipartimento regionale o il dirigente preposto all’unità cui appartiene il funzionario.

Compiti del responsabile del procedimento e ordine di trattazione

Il responsabile valuta i presupposti di ammissibilità e legittimazione, accerta d’ufficio i fatti, promuove gli atti istruttori necessari, può chiedere integrazioni, rettifiche, accertamenti tecnici, ispezioni ed esibizione di documenti, propone o indice le conferenze di servizi e cura comunicazioni, pubblicazioni e notificazioni.

Le amministrazioni devono trattare gli atti secondo ordine cronologico rigoroso. Sono previste priorità per i procedimenti inseriti in conferenza di servizi, per iniziative in aree di crisi o di particolare rilievo strategico per lo sviluppo economico e sociale regionale, per iniziative in aree di crisi e per quelle rientranti in programmi cofinanziati dai fondi strutturali e di investimento europei. Le priorità non possono incidere sui termini di conclusione e devono essere comunicate agli interessati nei procedimenti già pendenti. I dipartimenti regionali devono relazionare semestralmente alla Giunta sulle autorizzazioni rese e sulle deroghe di priorità.

Fase decisoria e responsabilità dirigenziale

Se il responsabile del procedimento è anche competente all’adozione dell’atto finale, lo adotta subito dopo la definizione del procedimento. Se il provvedimento è adottato da un diverso organo, la proposta con relazione istruttoria deve essere trasmessa entro tre giorni lavorativi dalla definizione dell’istruttoria e comunque almeno dieci giorni prima della scadenza del termine procedimentale.

L’organo decisore non può discostarsi dalle risultanze istruttorie se non motivando nel provvedimento. Le strutture regionali devono adottare immediatamente i provvedimenti attuativi delle leggi regionali o comunque nei termini previsti. Il mancato rispetto dei termini per gli atti previsti dalla legge regionale rileva ai fini della responsabilità dirigenziale, del possibile danno all’immagine e della retribuzione di risultato.

Il responsabile segnala per iscritto al dirigente il mancato rispetto dei termini; il dirigente trasmette annualmente all’organo di valutazione l’elenco dei procedimenti tardivi, con dati riepilogativi per tipologia e struttura.

Partecipazione al procedimento: avvio, accesso e intervento

L’amministrazione deve comunicare l’avvio del procedimento ai destinatari del provvedimento e ai soggetti che devono intervenirvi per legge o regolamento; se il provvedimento può arrecare un pregiudizio diretto a terzi identificabili, anche questi devono essere informati. In caso di urgenza, la comunicazione può essere differita ma va effettuata comunque entro 10 giorni.

La comunicazione deve contenere: amministrazione competente, oggetto, ufficio e responsabile, ufficio dove prendere visione degli atti, termine finale e rimedi in caso di inerzia, e nei procedimenti a istanza di parte la data di presentazione dell’istanza. Se la comunicazione personale è impossibile o troppo gravosa, si procede con forme di pubblicità idonee.

Possono intervenire nel procedimento tutti i soggetti portatori di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, quando possano subire un pregiudizio dal provvedimento.

I soggetti interessati hanno diritto di prendere visione degli atti, presentare memorie e documenti, e chiedere l’audizione personale, che deve essere verbalizzata e valutata in sede decisionale.

Preavviso di rigetto

Nei procedimenti a istanza di parte, prima dell’adozione del provvedimento negativo il responsabile o l’autorità competente deve comunicare tempestivamente i motivi ostativi all’accoglimento. Gli istanti hanno 10 giorni per presentare osservazioni e documenti.

La comunicazione sospende i termini procedimentali, che riprendono a decorrere dalla presentazione delle osservazioni o, se mancanti, dalla scadenza del termine. Il mancato accoglimento delle osservazioni deve essere motivato nel provvedimento finale. Non possono essere addotti ritardi o inadempienze imputabili all’amministrazione. La disciplina non si applica alle procedure concorsuali e ai procedimenti previdenziali e assistenziali gestiti dagli enti previdenziali.

Accordi con gli interessati e vantaggi economici

L’amministrazione può concludere accordi con gli interessati per determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale o sostituirlo, sempre nel rispetto dei diritti dei terzi e del pubblico interesse. Il responsabile può predisporre un calendario di incontri con destinatari e controinteressati. Gli accordi devono essere stipulati per iscritto, a pena di nullità, salvo diversa previsione di legge, e si applicano, in quanto compatibili, i principi del codice civile.

Gli accordi sostitutivi sono soggetti ai medesimi controlli del provvedimento sostituito. L’amministrazione può recedere unilateralmente per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, con obbligo di indennizzo per gli eventuali pregiudizi al privato. La stipula è preceduta da una determinazione dell’organo competente.

La concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari e altri vantaggi economici a persone ed enti non specificamente individuati richiede la previa predeterminazione e pubblicazione dei criteri e delle modalità di attribuzione. I singoli provvedimenti devono attestare l’effettiva osservanza di tali criteri.

Ambito escluso delle norme di partecipazione

Le regole sulla partecipazione non si applicano agli atti normativi, agli atti amministrativi generali, agli atti di pianificazione e programmazione e ai procedimenti tributari, per i quali restano ferme le norme speciali.

Conferenza di servizi: tipi e casi di utilizzo

La conferenza istruttoria può essere indetta per un esame contestuale degli interessi pubblici, anche su richiesta di altra amministrazione o del privato. La conferenza decisoria è obbligatoria quando la conclusione positiva del procedimento dipende da più atti di assenso di diverse amministrazioni o gestori di servizi pubblici. Se l’attività del privato richiede distinti atti di assenso di più amministrazioni, la conferenza può essere convocata anche su richiesta dell’interessato.

Per progetti complessi e insediamenti produttivi, su richiesta motivata dell’interessato e con studio di fattibilità, può essere indetta una conferenza preliminare per indicare le condizioni necessarie a ottenere gli atti di assenso in vista della successiva istanza o del progetto definitivo. La conferenza preliminare si tiene entro 5 giorni lavorativi dalla richiesta, con termini ridotti fino alla metà. Nelle opere pubbliche o di interesse pubblico, la conferenza si esprime sul progetto di fattibilità tecnica ed economica.

Se il progetto è soggetto a VIA, tutte le autorizzazioni e gli assensi necessari sono acquisiti nella conferenza di servizi ambientale, convocata in modalità sincrona; essa è indetta entro 10 giorni dall’esito della verifica documentale e si conclude entro il termine del procedimento ambientale.

Conferenza semplificata e modalità asincrona

La conferenza decisoria si svolge di regola in forma semplificata e asincrona. L’amministrazione procedente la indice entro 5 giorni dall’avvio d’ufficio o dal ricevimento della domanda e trasmette alle altre amministrazioni l’oggetto, la documentazione e i termini per integrare o rendere le determinazioni.

Le amministrazioni possono chiedere integrazioni o chiarimenti entro un termine non superiore a 15 giorni; le determinazioni devono essere rese entro 45 giorni, elevati a 90 giorni per amministrazioni preposte a tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o della salute, salvo diversi termini di legge. Le determinazioni devono essere motivate e formulare chiaramente assenso o dissenso, con eventuali prescrizioni o condizioni indicate in modo analitico.

La mancata risposta, o una risposta priva dei requisiti richiesti, equivale ad assenso senza condizioni, salvo i casi in cui il diritto dell’Unione europea richieda provvedimenti espressi. Scaduto il termine, l’amministrazione procedente adotta entro 5 giorni la determinazione conclusiva positiva o negativa. Nei casi non definibili in forma semplificata, si svolge una riunione sincrona.

Conferenza simultanea e rappresentanza unica

La riunione sincrona si tiene nella data previamente comunicata e si conclude entro 45 giorni dalla riunione, fermo il termine finale del procedimento. Ogni amministrazione è rappresentata da un unico soggetto abilitato a esprimere una posizione definitiva e vincolante.

Quando partecipano anche amministrazioni non regionali, le amministrazioni regionali sono rappresentate da un unico soggetto nominato dal Presidente della Regione, o dal dirigente dell’ufficio territoriale per gli uffici periferici. Le singole amministrazioni regionali possono intervenire a supporto. Le amministrazioni territoriali possono stabilire autonomamente le modalità di designazione del rappresentante unico.

All’esito, l’amministrazione procedente adotta la determinazione conclusiva sulla base delle posizioni prevalenti. L’assenza del rappresentante o un dissenso non motivato sono equiparati ad assenso senza condizioni.

Effetti della decisione della conferenza e rimedi per i dissensi

La determinazione conclusiva della conferenza sostituisce tutti gli atti di assenso comunque denominati delle amministrazioni interessate e dei gestori di beni o servizi pubblici. Le amministrazioni i cui atti sono sostituiti possono sollecitare l’autotutela se hanno partecipato alla conferenza o si sono espresse nei termini.

Se la conferenza è approvata unanimemente, la determinazione è immediatamente efficace. Se è approvata a maggioranza, l’efficacia è sospesa quando siano stati espressi dissensi qualificati e per il tempo necessario a esperire i rimedi previsti.

Quando il dissenso qualificato proviene da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, storico-artistica, della salute o dell’incolumità pubblica, esse possono proporre opposizione alla Giunta regionale entro 10 giorni. La Giunta convoca una riunione entro il 15º giorno successivo alla ricezione dell’opposizione per tentare una soluzione condivisa. Se non si raggiunge l’intesa, la questione è rimessa alla Giunta, che può accogliere anche parzialmente l’opposizione; in caso contrario, la determinazione conclusiva acquista efficacia definitiva.

Accordi tra pubbliche amministrazioni, pareri e valutazioni tecniche

Le pubbliche amministrazioni possono stipulare accordi per svolgere in collaborazione attività di interesse comune anche al di fuori delle conferenze di servizi. A tali accordi si applicano, in quanto compatibili, le regole sugli accordi con i privati, nel rispetto della normativa europea e delle regole sugli affidamenti pubblici.

Quando occorre acquisire un parere obbligatorio, l’organo consultivo deve renderlo entro il termine previsto o, in mancanza, entro 20 giorni. Per i pareri facoltativi il termine massimo è di 20 giorni. Se il termine decorre senza parere o senza richieste istruttorie, l’amministrazione può procedere indipendentemente, salvo i pareri di amministrazioni preposte ad ambiente, paesaggio e salute. Se l’organo consultivo chiede integrazioni istruttorie, il termine può essere interrotto una sola volta e il parere va reso entro 15 giorni dagli elementi integrativi.

Il mancato rispetto dei termini deve essere motivato con relazione sintetica e rileva ai fini della responsabilità dirigenziale. Restano ferme le regole speciali in materia di contratti pubblici.

Se sono necessarie valutazioni tecniche di organi o enti speciali e questi non provvedono entro i termini, il responsabile deve chiedere la valutazione ad altri organi o enti pubblici con qualificazione equivalente, o ad istituti universitari mediante accordo. La regola non si applica alle valutazioni di competenza di amministrazioni preposte ad ambiente, paesaggio e salute.

Autocertificazione, istanze, SCIA, silenzio-assenso e concentrazione dei regimi

Le amministrazioni devono adottare misure organizzative per garantire l’applicazione delle regole sull’autocertificazione. I documenti già in possesso dell’amministrazione procedente o di altre pubbliche amministrazioni devono essere acquisiti d’ufficio, così come i fatti, stati e qualità che le amministrazioni sono tenute a certificare.

Per istanze, segnalazioni o comunicazioni deve essere rilasciata immediatamente una ricevuta, anche telematica, che attesta la presentazione e indica termini e, se previsto, l’operare del silenzio-assenso. Se la ricevuta contiene le informazioni sull’avvio del procedimento, vale anche come comunicazione di avvio.

La SCIA sostituisce autorizzazioni, licenze, concessioni non costitutive, permessi o nulla osta, comprese le iscrizioni in albi o ruoli per attività imprenditoriali, commerciali o artigianali, quando il rilascio dipende solo dall’accertamento di requisiti di legge e non vi siano limiti complessivi o strumenti di programmazione settoriale. Con decreti presidenziali sono individuati i procedimenti soggetti a segnalazione, quelli che richiedono provvedimento espresso e quelli per cui basta una comunicazione preventiva.

Le amministrazioni devono individuare lo sportello unico per la presentazione delle SCIA e pubblicare moduli unificati e standardizzati. Se emergono carenze dei requisiti, entro 60 giorni può essere adottato il divieto di prosecuzione e la rimozione degli effetti; se l’attività è sanabile, l’amministrazione invita a conformarla, sospende l’attività e assegna un termine minimo di 30 giorni. La sospensione è sempre disposta in caso di attestazioni non veritiere o di pericolo per ambiente, paesaggio, beni culturali, salute, sicurezza pubblica o difesa nazionale. Decorso il termine, restano possibili misure di autotutela.

Quando l’attività richiede ulteriori segnalazioni, comunicazioni, attestazioni, asseverazioni o notifiche, il privato presenta un’unica segnalazione. L’attività può iniziare dalla presentazione. Le altre amministrazioni sono coinvolte ai fini del controllo dei requisiti. Se servono atti di assenso o verifiche preventive, il termine per la conferenza decorre dalla presentazione della segnalazione allo sportello; se la segnalazione è inviata per posta o telematicamente, il termine decorre dalla ricezione.

Nei procedimenti ad istanza di parte, salvo i casi disciplinati dalla SCIA, il silenzio dell’amministrazione equivale ad accoglimento se non è comunicato il diniego entro il termine procedimentale. La regola non si applica ai procedimenti in materia ambientale, di rischio idrogeologico, salute e pubblica incolumità, ai casi in cui il diritto dell’Unione europea impone un provvedimento espresso e ai casi in cui la legge qualifica il silenzio come rigetto. L’amministrazione può indire una conferenza di servizi entro 15 giorni dalla domanda e può esercitare l’autotutela nei casi di accoglimento tacito.

Silenzio-assenso tra amministrazioni pubbliche

Quando per l’adozione di un provvedimento servono assensi, concerti o nulla osta di altre amministrazioni pubbliche o gestori di beni o servizi pubblici, questi devono pronunciarsi entro 30 giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento e della documentazione. Il termine può essere sospeso una sola volta e per non oltre 30 giorni per esigenze istruttorie o richieste di modifica. Se il termine decorre inutilmente, l’assenso si intende acquisito.

Per assensi di amministrazioni preposte a tutela ambientale, dei beni culturali e della salute, il termine è di 90 giorni. La disciplina non si applica se il diritto dell’Unione europea richiede un provvedimento espresso.

Disposizioni sanzionatorie

Si applicano nella Regione le disposizioni sanzionatorie previste dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, in materia di SCIA e di rimedi ai ritardi o alle violazioni procedimentali.

Accesso ai documenti e trasparenza

Nella Regione si applicano le norme statali sull’accesso ai documenti amministrativi. I deputati dell’Assemblea regionale siciliana hanno diritto di accesso ai documenti degli enti soggetti alla legge, per l’esercizio delle loro funzioni, e sono esentati dai costi di riproduzione e da ogni altro diritto.

Si applicano inoltre gli obblighi di pubblicazione previsti dal decreto legislativo n. 33/2013. Gli enti indicati dalla legge devono pubblicare in una sezione trasparenza del proprio sito l’elenco aggiornato delle aziende erogatrici di beni e servizi presso l’ente, con numero, nominativi, mansioni e tipologia contrattuale del personale impiegato, anche se l’azienda è partecipata.

Abrogazioni, rinvii e regime transitorio

È abrogata la legge regionale 30 aprile 1991, n. 10. Restano salvi alcuni regolamenti adottati in attuazione dell’articolo 2, commi 2-bis e 2-ter, della legge abrogata, espressamente elencati dalla nuova legge.

È soppressa, nell’articolo 8, comma 1, lettera d), della legge regionale n. 10/2000, la parte relativa ai responsabili dei procedimenti amministrativi con poteri sostitutivi in caso di inerzia.

La legge non si applica ai procedimenti già iniziati alla data della sua entrata in vigore. Per quanto non previsto, si applica la legge n. 241/1990 e i relativi provvedimenti attuativi, in quanto compatibili. Il Presidente della Regione è autorizzato a pubblicare un testo coordinato della normativa regionale sull’azione amministrativa entro tre mesi dall’entrata in vigore.