Cassazione Civile, Ordinanza n. 22751/2023 del 27/07/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un’ordinanza-ingiunzione con cui la provincia ha irrogato una sanzione amministrativa pecuniaria per violazione della disciplina sulle acque pubbliche, perché un consorzio di irrigazione avrebbe consentito a una società terza di derivare acqua da un canale consortile per uso industriale senza un titolo concessorio idoneo a tale diverso impiego. I destinatari della sanzione hanno proposto opposizione deducendo di aver presentato, già nel 1999, un’istanza di concessione in sanatoria per estendere l’uso dell’acqua anche ai fini industriali; di averla presentata all’autorità allora competente; di poter proseguire l’utilizzazione nelle more del procedimento; la sussistenza della buona fede e l’erroneità della misura della sanzione. In cassazione hanno articolato quattro motivi: 1) difetto di giurisdizione del giudice ordinario per avere valutato la sufficienza e l’idoneità dell’istanza di sanatoria, attività che assumevano riservata alla PA o al giudice amministrativo; 2) violazione della normativa di settore per avere ritenuto necessaria la corredo documentale dell’istanza (tra cui il progetto di massima); 3) violazione della disciplina sulle acque e sulle sanzioni amministrative, sostenendo che la domanda di sanatoria presentata al Ministero competente aveva legittimato la prosecuzione dell’uso e che il successivo trasferimento di competenza alla provincia non poteva far rinascere l’illecito; 4) violazione dei principi di affidamento e buona fede, oltre che dei criteri di quantificazione, per l’asserita insussistenza dell’elemento soggettivo e per la mancata riduzione al minimo edittale.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il terzo motivo, ritenendo che l’istanza di concessione in sanatoria presentata all’ente all’epoca competente conservasse efficacia anche dopo il successivo trasferimento di competenze alla provincia, e che la pendenza del procedimento autorizzativo legittimasse la prosecuzione dell’utilizzazione dell’acqua già in atto. Ha quindi cassato la sentenza impugnata e, decidendo nel merito per mancanza di ulteriori accertamenti di fatto, ha accolto l’opposizione, annullando l’ordinanza-ingiunzione. I primi due motivi sono stati ritenuti infondati; il quarto è rimasto assorbito. Le spese sono state compensate per la novità delle questioni trattate.

Norme richiamate

• art. 360, primo comma, n. 1, c.p.c.

  È richiamato quale parametro del motivo di ricorso dedotto per difetto di giurisdizione.

• art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.

  È richiamato quale parametro dei motivi di violazione di legge.

• art. 103 Cost.

  È richiamato dai ricorrenti in tema di limiti della giurisdizione ordinaria.

• art. 113 Cost.

  È richiamato dai ricorrenti in tema di limiti della giurisdizione ordinaria.

• artt. 4 e 5 della legge n. 2248/1865, allegato E

  Richiamati dai ricorrenti a sostegno della censura di difetto di giurisdizione.

• art. 7 del d.lgs. n. 104/2010

  Richiamato dai ricorrenti nella doglianza sul riparto di giurisdizione.

• art. 112 c.p.c.

  Richiamato dai ricorrenti nel primo motivo.

• art. 374, primo comma, secondo periodo, c.p.c.

  Consente l’esame del motivo da parte della sezione semplice perché sulla questione di giurisdizione si erano già pronunciate le Sezioni Unite.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  È il rito camerale richiamato nel provvedimento.

• art. 96 d.lgs. n. 152/2006

  È la norma sanzionatoria richiamata come precetto ripreso dalla disciplina precedente sulle acque; la Corte la collega alla possibilità di proseguire l’utilizzazione in pendenza della domanda di sanatoria.

• art. 23, sesto comma, d.lgs. n. 152/1999

  La Corte lo interpreta nel senso che, presentata la domanda di concessione in sanatoria, l’utilizzazione può proseguire durante il procedimento istruttorio, salvo poteri di sospensione dell’autorità.

• art. 27, primo comma, legge n. 36/1994

  È richiamato per affermare che i consorzi possono, previa domanda alle autorità competenti e con progetto di massima, utilizzare acque consortili anche per usi compatibili diversi da quello irriguo, con meccanismo di silenzio-assenso.

• art. 89, primo comma, lett. i), d.lgs. n. 112/1998

  È richiamato per ricostruire il decentramento delle funzioni amministrative in materia di gestione del demanio idrico.

• art. 36, secondo comma, legge regionale Piemonte n. 44/2000

  È richiamato per indicare il trasferimento della competenza alle Province in materia di autorizzazioni idriche.

• art. 7 legge regionale Piemonte n. 3/2009

  È la disposizione sanzionatoria applicata dall’amministrazione per l’uso non autorizzato dell’acqua pubblica; la Corte ne esclude l’applicazione nel caso concreto perché la condotta risultava scriminata dalla domanda di sanatoria presentata all’ente competente.

• art. 1 legge n. 689/1981

  Richiamato nel motivo sulla buona fede e sulla legalità della sanzione.

• art. 3 legge n. 689/1981

  Richiamato nel motivo sulla buona fede e sull’elemento soggettivo dell’illecito amministrativo.

• art. 4 legge n. 689/1981

  Richiamato nel motivo sulla esclusione della responsabilità per assenza di elemento soggettivo.

• art. 11 legge n. 689/1981

  Richiamato nel motivo relativo alla quantificazione della sanzione amministrativa.

• art. 92, secondo comma, c.p.c.

  Richiamato per la compensazione delle spese di lite in ragione della novità delle questioni.

• art. 384, secondo comma, seconda parte, c.p.c.

  Consente la decisione nel merito della causa da parte della Corte di cassazione, senza rinvio, quando non occorrono ulteriori accertamenti di fatto.

• art. 7 del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775

  È richiamato nella ricostruzione del quadro normativo sulle domande di concessione di acque pubbliche, corredate dal progetto di massima e dirette al Ministero dei lavori pubblici.

• art. 3 del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775

  È richiamato per la disciplina della provvista del provvedimento concessorio nelle diverse ipotesi di piccole e grandi derivazioni.

Massime di principio

• In materia di opposizione a ordinanza-ingiunzione, il giudice ordinario conserva la giurisdizione anche quando debba valutare incidentalmente atti amministrativi presupposti o la loro idoneità a incidere sull’illecito contestato, poiché l’opponente fa valere un diritto soggettivo a non essere assoggettato alla sanzione fuori dei casi previsti dalla legge.
• La domanda di concessione in sanatoria per l’uso di acque pubbliche, se presentata all’autorità ratione temporis competente, conserva efficacia anche se successivamente la competenza amministrativa venga trasferita ad altro ente; il mutamento di competenza non può riversare sull’amministrato conseguenze sfavorevoli non prevedibili né imputabili.
• Quando la legge consente la prosecuzione dell’utilizzazione nelle more del procedimento di sanatoria, tale facoltà scrimina la condotta fino alla definizione della domanda; in presenza di un illecito permanente, il successivo mutamento dell’assetto competenziale non determina la nascita di un nuovo illecito per il solo fatto del mancato rinnovo dell’istanza.
• L’eventuale incompletezza documentale dell’istanza di sanatoria non incide, di per sé, sull’effetto di legittimazione provvisoria conseguente alla sua presentazione: spetta all’amministrazione destinataria valutare l’ammissibilità della domanda, rigettarla o chiederne l’integrazione.
• Nelle sanzioni amministrative, la buona fede e l’affidamento incolpevole vanno valutati alla luce del quadro normativo applicabile e della condotta tenuta dall’interessato; se l’ordinamento riconosce espressamente la prosecuzione dell’attività in pendenza della domanda, la sanzione non può essere irrogata per la mera mancata ripresentazione dell’istanza a seguito del trasferimento di competenza.

Come è indicizzato