Sentenza n. 1032/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente aveva chiesto l’autorizzazione paesaggistica semplificata per installare 328 moduli fotovoltaici complanari e aderenti alla copertura, ma non integrati, con colorazione standard blu/nera. La Commissione locale per il paesaggio aveva espresso parere favorevole. La Soprintendenza aveva espresso parere favorevole con la prescrizione di utilizzare pannelli completamente integrati, di colore armonizzato con le falde e non riflettenti, prescrizione recepita dal Comune nell’autorizzazione paesaggistica. La ricorrente ha dedotto: eccesso di potere, contraddittorietà e genericità, sostenendo che l’amministrazione avrebbe assentito un progetto diverso da quello presentato; violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, per mancata comunicazione del preavviso di diniego; carenza di presupposti, travisamento dei fatti, violazione degli artt. 142 e 146 d.lgs. 42/2004 e sviamento, contestando la ricostruzione delle caratteristiche della copertura e la valutazione di incompatibilità paesaggistica; difetto di motivazione ai sensi dell’art. 3 l. 241/1990, per mancata indicazione delle ragioni per cui i pannelli scuri avrebbero alterato negativamente il contesto; disparità di trattamento e illogicità, in ragione della presenza di pannelli scuri su altri immobili della zona; carenza di istruttoria; e violazione dell’art. 7-bis, comma 5, d.lgs. 28/2011, ritenendo l’intervento esonerato dall’autorizzazione paesaggistica perché i pannelli sarebbero stati non visibili dagli spazi pubblici e dai punti panoramici.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso limitatamente al difetto di motivazione e ha annullato il parere vincolante della Soprintendenza e l’autorizzazione paesaggistica nella parte relativa alla prescrizione sui pannelli fotovoltaici, disponendo che Soprintendenza e Comune si rideterminino. Ha respinto o ritenuto infondate le altre censure. In particolare, l’art. 7-bis, comma 5, d.lgs. 28/2011 non era applicabile perché il progetto riguardava pannelli aderenti ma non integrati nella copertura e l’immobile era sottoposto anche a vincoli ex art. 136, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004. È stata ritenuta legittima, in astratto, la possibilità per la Soprintendenza di imporre, nell’ambito del dissenso costruttivo, modifiche progettuali e soluzioni cromatiche volte a mitigare l’impatto visivo; tale valutazione costituisce esercizio di discrezionalità tecnico-valutativa, sindacabile solo per manifesta illogicità o travisamento. Non era necessario il preavviso di diniego ex art. 10-bis l. 241/1990, poiché il provvedimento era sostanzialmente favorevole, sebbene corredato da prescrizioni, e non era stata dimostrata la natura assolutamente ostativa delle prescrizioni. Sono state respinte le doglianze di disparità di trattamento, non essendo provata l’identità delle situazioni né l’avvenuto rilascio di autorizzazioni paesaggistiche per gli altri immobili; è stato inoltre escluso che l’eventuale illegittimità di altri atti potesse rendere illegittimo quello impugnato. Le censure volte a dimostrare direttamente la compatibilità paesaggistica dell’intervento sono state ritenute inammissibili perché dirette a sostituire il giudizio del giudice a quello altamente discrezionale dell’autorità paesaggistica. Il maggior costo dell’intervento è stato ritenuto recessivo rispetto alla tutela paesaggistica. Il vizio decisivo consisteva invece nella motivazione apparente: la Soprintendenza si era limitata ad affermare che i pannelli blu/neri avrebbero alterato negativamente la visione del contesto, senza spiegare, in rapporto alla concreta situazione dei luoghi e al contenuto del vincolo, per quali ragioni l’intervento avrebbe prodotto un effetto detrattivo sul paesaggio. Non era sufficiente richiamare il colore della copertura dell’edificio, poiché oggetto della tutela è il contesto paesaggistico nel suo complesso. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 7-bis, comma 5, d.lgs. 28/2011

  «anche in presenza di vincoli ai sensi dell’articolo 136, comma 1, lettera c), del medesimo codice di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004, ai soli fini dell’installazione di pannelli integrati nelle coperture non visibili dagli spazi pubblici esterni e dai punti di vista panoramici, eccettuate le coperture i cui manti siano realizzati in materiali della tradizione locale»

  Il regime speciale di esonero dall’autorizzazione paesaggistica non si applica a pannelli soltanto aderenti e complanari, ma non integrati nella copertura; inoltre, la fattispecie riguardava immobili sottoposti a vincoli ex art. 136, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004.

• art. 11, comma 6, d.P.R. 31/2017

  La disciplina del dissenso costruttivo consente, quando vi siano margini, di prescrivere soluzioni alternative o modifiche progettuali approvabili, anche nell’ambito di un’autorizzazione paesaggistica favorevole con prescrizioni.

• art. 10-bis, comma 1, l. 241/1990

  «prima della formale adozione di un provvedimento negativo»

  Il preavviso di diniego è necessario in vista dell’adozione di un provvedimento negativo, ma non per un’autorizzazione sostanzialmente favorevole, anche se accompagnata da prescrizioni, salvo che sia dimostrata la natura assolutamente ostativa delle prescrizioni.

• art. 146, comma 8, d.lgs. 42/2004

  Il preavviso di provvedimento negativo in materia paesaggistica è previsto in caso di parere negativo; non si applica a un parere favorevole corredato da prescrizioni.

• art. 142, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004

  La disposizione individua il vincolo paesaggistico relativo ai fiumi, torrenti e corsi d’acqua e alle relative fasce di 150 metri.

• art. 136, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004

  La presenza di vincoli paesaggistici imposti ai sensi della disposizione rileva ai fini dell’applicazione della disciplina speciale sui pannelli integrati e della valutazione di compatibilità paesaggistica.

• art. 3 l. 241/1990

  Le prescrizioni paesaggistiche devono essere adeguatamente motivate con riferimento alla concreta situazione dei luoghi, al contenuto del vincolo e alle ragioni ambientali ed estetiche che rendono necessaria la limitazione dell’intervento.

• art. 134 c.p.a.

  Il giudice amministrativo non può sostituire le proprie valutazioni a quelle altamente discrezionali dell’autorità paesaggistica, salvo i casi tassativi di giurisdizione di merito.

Massime di principio

• Nell’ambito dell’autorizzazione paesaggistica, l’amministrazione può imporre, mediante il cosiddetto dissenso costruttivo, modifiche progettuali e prescrizioni cromatiche o tecniche dirette a mitigare l’impatto visivo dell’intervento, purché tali prescrizioni restino funzionali alla tutela paesaggistica e non siano manifestamente illogiche o fondate su un travisamento dei fatti.
• Il preavviso di diniego ex art. 10-bis l. 241/1990 non è necessario quando l’autorizzazione richiesta viene sostanzialmente rilasciata, sebbene con prescrizioni, salvo che il ricorrente dimostri che le prescrizioni siano assolutamente ostative alla realizzazione dell’intervento richiesto e equivalgano quindi a un diniego sostanziale.
• La prescrizione paesaggistica che limita o modifica un progetto assentibile deve essere motivata, anche succintamente, indicando, in rapporto alla concreta situazione dei luoghi e al contenuto del vincolo, le ragioni per cui il progetto originario non è pienamente compatibile con le esigenze di tutela. È insufficiente la mera affermazione che l’intervento altererebbe negativamente la visione del contesto.
• La motivazione della prescrizione paesaggistica non può limitarsi alle caratteristiche dell’edificio interessato, ma deve riferirsi al contesto paesaggistico oggetto di tutela e spiegare l’effettivo impatto percettivo dell’intervento su tale contesto.
• La disparità di trattamento in materia paesaggistica è configurabile solo in presenza di situazioni di fatto assolutamente identiche e di una macroscopica divergenza di trattamento; inoltre, l’eventuale illegittimità di un diverso atto amministrativo non può fondare la pretesa alla reiterazione dell’illegittimità.
• Il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella dell’autorità paesaggistica sulla compatibilità dell’intervento con il contesto, trattandosi di valutazione tecnico-discrezionale, salvo i casi di manifesta illogicità, travisamento o altri vizi estrinseci verificabili in sede di legittimità.

Come è indicizzato