Sentenza n. 245/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro l'ordinanza sindacale adottata ai sensi dell'art. 54, comma 4, d.lgs. 267/2000. Hanno dedotto, anzitutto, l'insussistenza dei presupposti per l'esercizio del potere contingibile e urgente, sostenendo che il pericolo fosse prevedibile, permanente e fronteggiabile mediante manutenzione ordinaria e attuazione del piano particolareggiato. Hanno inoltre censurato l'omessa partecipazione procedimentale e l'erronea individuazione dei destinatari degli obblighi. Con un secondo motivo hanno dedotto carenza di motivazione e difetto di istruttoria, contestando la qualificazione delle vie interessate come strade private aperte al pubblico transito anziché pubbliche, richiamando il piano particolareggiato, la funzione pubblica delle strade, la loro destinazione alla viabilità pubblica, l'art. 16, comma 2, d.P.R. 380/2001 e l'art. 2 d.lgs. 285/1992. Hanno sostenuto di non essere proprietari né delle aree stradali né delle alberature e che, in ogni caso, gli oneri manutentivi avrebbero dovuto gravare sul Comune. In via subordinata hanno contestato che l'uso pubblico delle strade potesse giustificare l'imputazione ai frontisti degli obblighi relativi alle alberature e al ripristino del manto stradale, nonché la genericità e l'anticipata addebitabilità delle spese.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto sussistenti i presupposti dell'art. 54, comma 4, d.lgs. 267/2000: l'ordinanza era giustificata dall'attualità di un pericolo concreto e grave per la pubblica incolumità derivante dagli alberi e dai dissesti del manto stradale. La risalenza della situazione e la sua astratta prevenibilità mediante manutenzione ordinaria non escludono l'urgenza, poiché rileva l'attualità del pericolo al momento dell'adozione; inoltre, ai fini dell'ordinanza contingibile e urgente, non è necessario accertare preventivamente la responsabilità soggettiva dell'evento dannoso. La mancata partecipazione procedimentale è stata ritenuta legittima, poiché le esigenze di celerità proprie dell'intervento urgente consentono di derogare alla comunicazione di avvio del procedimento. Il giudice ha escluso la carenza di motivazione e istruttoria: il preambolo dell'ordinanza richiamava atti e sopralluoghi concernenti tutte le strade interessate, ed era quindi ammessa la motivazione per relationem. Ha poi precisato che l'ordinanza non imputava gli obblighi ai destinatari in quanto proprietari delle strade, ma in quanto proprietari frontisti rispetto alle alberature e alle aree sulle quali esse risultavano collocate; l'oggetto principale dell'ordine erano gli alberi e i danni da essi provocati al manto stradale. Gli appellanti non avevano specificamente allegato né provato di non essere proprietari o responsabili delle alberature e delle relative aree, concentrando le censure sulla titolarità delle strade. Non è stata ritenuta provata la natura pubblica delle strade: il piano particolareggiato, l'uso pubblico, la previsione della rete viaria pubblica, la riscossione del canone per occupazione di suolo e la classificazione prevista dal Codice della strada non dimostrano il trasferimento della proprietà a un ente pubblico. Occorre invece un atto o fatto idoneo al trasferimento del dominio, quale convenzione, espropriazione o usucapione; nel caso concreto mancava l'acquisizione dei sedimi al patrimonio comunale. L'uso pubblico non trasferisce la proprietà e non fa gravare automaticamente sul Comune gli oneri manutentivi delle strade private. Le censure sull'addebito delle spese sono state respinte anche perché la quantificazione sarebbe avvenuta solo dopo l'esecuzione degli interventi. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità e novità della controversia.

Norme richiamate

• art. 54, comma 4, d.lgs. 267/2000

  Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali dell'ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana.

  Il potere contingibile e urgente richiede un pericolo concreto, grave e attuale per la pubblica incolumità; la risalenza della situazione e la sua astratta prevenibilità con manutenzione ordinaria non impediscono l'intervento quando il pericolo sia attuale al momento dell'ordinanza. Il potere è esercitabile senza previo accertamento della responsabilità soggettiva dell'evento.

• art. 7, commi 1 e 2, l. 241/1990

  Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento; resta salva la facoltà dell'amministrazione di adottare, anche prima della effettuazione delle comunicazioni di cui al medesimo comma 1, provvedimenti cautelari.

  Le particolari esigenze di celerità, proprie dell'ordinanza contingibile e urgente, possono giustificare l'omessa comunicazione di avvio del procedimento.

• art. 8 c.p.a.

  La natura pubblica o privata delle strade può essere esaminata incidentalmente solo nei limiti necessari a decidere le censure contro il provvedimento impugnato; nel caso concreto non è stata ritenuta provata la proprietà pubblica dei sedimi.

• art. 16, comma 2, d.P.R. 380/2001

  La disposizione non è stata ritenuta sufficiente, nel caso concreto, a dimostrare il trasferimento della proprietà delle strade al patrimonio comunale in assenza di un atto di acquisizione idoneo.

• art. 2, commi 1, 2, 3 e 7, d.lgs. 285/1992

  La strada è l'area ad uso pubblico destinata alla circolazione dei pedoni, dei veicoli e degli animali.

  La classificazione tecnico-funzionale delle strade prevista dal Codice della strada presuppone una strada pubblica e serve a individuare l'ente pubblico proprietario, ma non consente di stabilire se una strada appartenga originariamente a un privato o a un ente pubblico.

• art. 65 del Regolamento sul decentramento amministrativo di Roma Capitale

  Secondo il richiamo operato nella sentenza, la manutenzione ordinaria e straordinaria delle strade private aperte al pubblico è attribuita ai privati, mentre al Comune spettano gli interventi emergenziali.

Massime di principio

• Per l'adozione di un'ordinanza contingibile e urgente ai sensi dell'art. 54, comma 4, d.lgs. 267/2000 è sufficiente che sussista, al momento dell'adozione, un pericolo concreto, grave e attuale per la pubblica incolumità; non escludono il potere né la risalenza della situazione pericolosa né la sua astratta prevenibilità mediante manutenzione ordinaria.
• Nell'esercizio del potere contingibile e urgente, l'amministrazione può intervenire per fronteggiare oggettivamente una situazione di pericolo senza dover previamente accertare la responsabilità soggettiva del privato nella sua produzione.
• Le esigenze di urgenza proprie dell'ordinanza contingibile e urgente possono giustificare l'omessa comunicazione di avvio del procedimento, quando la partecipazione sia incompatibile con la necessità di adottare tempestivamente le misure di prevenzione del pericolo.
• La motivazione per relationem di un'ordinanza è sufficiente quando il provvedimento individua gli atti richiamati e questi risultano disponibili, anche se l'istruttoria, in ragione dell'urgenza, non affronta con il grado di approfondimento ordinario ogni questione giuridica e fattuale.
• L'uso pubblico di una strada, la sua destinazione urbanistica o la sua classificazione tecnico-funzionale non dimostrano il trasferimento della proprietà a un ente pubblico; per accertare la natura pubblica del bene occorre un atto o fatto idoneo a trasferire il dominio, quale convenzione, espropriazione o usucapione.
• Quando un'ordinanza urgente impone interventi su alberature e sui danni da esse causati, la titolarità pubblica o privata della strada non è necessariamente decisiva: gli obblighi possono essere imputati ai proprietari frontisti in relazione alla proprietà o responsabilità delle alberature e delle aree in cui sono collocate, purché tale individuazione risulti dal contenuto del provvedimento.

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