Sentenza n. 46/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato il giudizio favorevole di VIA e, successivamente, gli atti conclusivi del procedimento di AIA e PAUR relativi al progetto di innalzamento della discarica esistente, destinato ad aggiungere circa 210.500 metri cubi di capacità. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell'art. 15, commi 1 e 2, lett. d), del Piano regionale di gestione dei rifiuti urbani e speciali, dell'art. 179 del d.lgs. n. 152/2006 e del principio di gerarchia dei rifiuti, sostenendo che la deroga al divieto di nuove volumetrie consentisse soltanto lo smaltimento in conto proprio di rifiuti prodotti da imprese singole o associate e non il conferimento di rifiuti provenienti da soggetti terzi. Ha inoltre censurato l'ammissione di ulteriori codici EER, anche per fanghi prodotti da operazioni di bonifica, e la previsione della relativa disciplina soltanto nell'AIA. In secondo luogo, ha contestato l'inadeguatezza delle opere di mitigazione ambientale e la carenza di istruttoria e motivazione, rilevando che la siepe di carpino e arbusti termofili prevista nel progetto originario era stata eliminata per incompatibilità con le distanze stradali senza individuare misure alternative equivalenti. Ha dedotto la violazione delle norme del PTRC, del PTCP e delle NTO del piano degli interventi comunale, concernenti mitigazione ambientale, rete ecologica, ricomposizione delle siepi campestri e fasce boscate per attività insalubri. Ha sostenuto anche che il PAUR non potesse superare tali previsioni senza un'adeguata motivazione sulla prevalenza dell'interesse alla realizzazione dell'intervento. Infine, ha denunciato la violazione della distanza minima di 250 metri prevista per le discariche di rifiuti putrescibili, assumendo che i nuovi rifiuti ammessi potessero avere tale caratteristica. La Regione e la controinteressata hanno eccepito l'inammissibilità dell'impugnazione del verbale della conferenza di servizi quale atto endoprocedimentale.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione preliminare di inammissibilità, affermando che la determinazione conclusiva della conferenza di servizi decisoria ha contenuto precettivo e immediatamente lesivo e può essere impugnata direttamente. Ha precisato che, nel procedimento PAUR, VIA e AIA conservano autonoma efficacia lesiva e devono essere espressamente impugnate nel termine decadenziale. Nel merito ha accolto il ricorso. Ha interpretato restrittivamente l'art. 15 del PRGRUS: il divieto di nuove volumetrie comprende anche gli ampliamenti meramente volumetrici e la deroga consente soltanto il conferimento in conto proprio di rifiuti derivanti dal ciclo produttivo delle imprese singole o associate, non il conferimento, anche parziale, di rifiuti in conto terzi provenienti da soggetti diversi dal gestore o da imprese a esso associate. Tra le imprese associate possono rientrare anche quelle appartenenti al medesimo gruppo societario. Di conseguenza, VIA, AIA e PAUR sono stati ritenuti illegittimi nella parte in cui autorizzano il conferimento di rifiuti in conto terzi, compresi i rifiuti da fanghi di bonifica privi di un ciclo produttivo diretto. Il TAR ha invece ritenuto infondata la censura relativa al rinvio all'AIA, poiché la questione dell'origine dei rifiuti era stata affrontata in VIA e l'AIA aveva soltanto precisato le modalità applicative. Ha accolto le censure sulle misure di mitigazione per difetto di istruttoria e motivazione. La Regione non aveva adeguatamente valutato l'incremento del carico ambientale, la limitatezza degli spazi disponibili e l'idoneità della sola siepe bassa di ligustro e delle altre opere minori a sostituire le più consistenti misure originariamente previste. Inoltre, aveva erroneamente escluso l'applicabilità delle norme sulla rete ecologica alle discariche e non aveva motivato adeguatamente il superamento delle prescrizioni comunali sulla ricomposizione delle siepi campestri. Il PAUR può costituire variante agli strumenti urbanistici comunali, ma ciò richiede un corretto inquadramento della disciplina locale e una motivazione adeguata sulla prevalenza dell'interesse alla realizzazione dell'opera rispetto agli interessi urbanistici e ambientali comunali. È stata invece respinta la censura fondata sull'art. 81 delle NTO relativo alle attività insalubri, poiché la discarica per rifiuti speciali non pericolosi non presentava le caratteristiche richiamate da tale disposizione. È stata altresì respinta la censura sulla distanza di 250 metri, poiché gli atti escludevano il conferimento di rifiuti putrescibili e la distanza applicabile era quindi quella di 150 metri per rifiuti non putrescibili, rispettata nel caso concreto. Il ricorso e i motivi aggiunti sono stati accolti con annullamento dei provvedimenti impugnati. La Regione e la società controinteressata sono state condannate in solido al pagamento di 4.000 euro, oltre accessori, mentre le spese con il Ministero dell'Interno sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 14-quater l. 241/1990

  La determinazione motivata di conclusione della conferenza, adottata dall'amministrazione procedente all'esito della stessa, sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati.

  La determinazione conclusiva della conferenza di servizi decisoria ha contenuto precettivo e immediatamente lesivo, sicché può essere impugnata direttamente.

• art. 27-bis, comma 7, d.lgs. 152/2006

  La determinazione motivata di conclusione della Conferenza di Servizi costituisce il provvedimento autorizzatorio unico regionale e comprende, recandone l'indicazione esplicita, il provvedimento di VIA e i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l'esercizio del progetto.

  Il PAUR comprende VIA e titoli abilitativi, ma tali provvedimenti conservano autonoma efficacia lesiva e devono essere espressamente impugnati.

• art. 29 c.p.a.

  I provvedimenti di VIA e AIA, dotati di autonoma lesività nell'ambito del PAUR, devono essere impugnati entro il termine di sessanta giorni.

• art. 15, commi 1 e 2, lett. d), PRGRUS

  Sulla scorta dei dati consolidati nel presente Piano, non è consentita l'approvazione di nuove volumetrie di discarica per rifiuti non pericolosi e pericolosi, compresi gli ampliamenti delle discariche esistenti. Le condizioni per la deroga [...] ricorrono [...] per lo smaltimento [...] di rifiuti speciali di imprese singole o associate, derivanti direttamente dal proprio ciclo lavorativo di produzione di beni, o prodotti da un trattamento di rifiuti.

  Il divieto comprende gli ampliamenti volumetrici; la deroga è eccezionale e va interpretata restrittivamente, consentendo soltanto lo smaltimento in conto proprio e non quello in conto terzi.

• art. 14 Preleggi

  Le disposizioni eccezionali, costituendo deroga alla regola generale, non possono essere applicate oltre i casi e i tempi in esse considerati.

• art. 15, comma 2-bis, PRGRUS

  Con riferimento alla verifica delle condizioni di deroga previste al precedente comma 2, lettera d), l'Osservatorio regionale sui rifiuti, elabora e trasmette alla Regione Veneto annualmente il quadro conoscitivo aggiornato dello smaltimento e delle volumetrie residue delle discariche per rifiuti non pericolosi.

  Il regime di deroga si fonda anche sul monitoraggio del fabbisogno e delle volumetrie residue, ma i dati sul fabbisogno non possono ampliare il contenuto soggettivo della deroga.

• art. 33, comma 1, lett. a), l.r. Veneto n. 3/2000

  Le nuove discariche per rifiuti speciali [...] possono essere realizzate da: a) soggetti singoli o associati per lo smaltimento dei rifiuti derivati dalle loro attività di produzione di beni ubicate nel territorio regionale.

  La previsione conferma che il regime riguarda lo smaltimento dei rifiuti derivanti dalle attività produttive dei soggetti singoli o associati; tra i soggetti associati possono rientrare le imprese del medesimo gruppo societario.

• art. 199, comma 10, d.lgs. 152/2006

  Le regioni [...] provvedono alla valutazione della necessità dell'aggiornamento del piano almeno ogni sei anni.

  Il piano regionale di gestione dei rifiuti è uno strumento pianificatorio soggetto ad aggiornamento e non equivale a una limitazione legislativa assoluta e permanente.

• art. 22, comma 3, lett. c), d.lgs. 152/2006

  La VIA deve considerare le misure previste per evitare, prevenire o ridurre gli impatti ambientali significativi e negativi.

• art. 25, comma 4, lett. b), d.lgs. 152/2006

  Il provvedimento di VIA può stabilire condizioni e misure di mitigazione coerenti con la valutazione degli impatti del progetto.

• art. 27-bis, commi 4 e 7-ter, d.lgs. 152/2006

  Il PAUR può costituire variante agli strumenti urbanistici comunali, ma l'esercizio di tale potere richiede un corretto inquadramento della disciplina locale e un'adeguata motivazione sulla prevalenza dell'interesse alla realizzazione dell'opera.

• art. 36 PTRC

  In sede di pianificazione territoriale ed urbanistica, le previsioni di significative trasformazioni del suolo, che prevedono una riduzione delle superfici ad area verde o presentano aree degradate da riqualificare, sono accompagnate da forme di mitigazione ambientale.

  La previsione deve essere considerata dall'autorità procedente nella VIA anche quando formalmente indirizzata al pianificatore comunale.

• art. 32 PTCP

  Lo strumento urbanistico comunale dovrà prevedere idonee procedure di verifica dell'equilibrio ecologico ambientale [...] disponendo adeguati interventi di compensazione ambientale [...] per qualsiasi altro intervento che riduca il valore ecologico ambientale del territorio.

  La disciplina impone di considerare adeguate compensazioni per gli interventi che aggravano il carico ambientale.

• art. 125 NTO del PI comunale

  Si verificano barriere infrastrutturali [...] quando l'infrastruttura o l'insediamento produttivo o residenziale si interfacciano direttamente con aree della Rete ecologica o con suoli agrari ancora integri oppure ambiti non ancora o scarsamente edificati.

  La nozione di struttura o insediamento produttivo comprende anche una discarica quando, per recinzione e attività antropica, è idonea a interrompere i corridoi ecologici.

• art. 31, comma 4, NTO del PI comunale

  Nei progetti d'intervento va prevista la ricomposizione dei tratti mancanti al fine di favorire la interconnessione ecologica del territorio.

  Il superamento di tale prescrizione nell'ambito del PAUR richiede una motivazione specifica sulla prevalenza dell'interesse alla realizzazione dell'intervento.

• art. 32, comma 1, lett. a) e b), l.r. Veneto n. 3/2000

  La distanza minima di 250 metri riguarda le discariche per rifiuti putrescibili; per le discariche di rifiuti non putrescibili si applica la distanza di 150 metri.

Massime di principio

• La determinazione conclusiva della conferenza di servizi decisoria, avendo contenuto precettivo e immediatamente lesivo, è direttamente impugnabile anche prima dell'adozione dell'atto finale dell'amministrazione procedente.
• Quando il PAUR comprende provvedimenti di VIA e AIA dotati di autonoma efficacia lesiva, tali provvedimenti devono essere espressamente impugnati nel termine decadenziale, non essendo sufficiente l'impugnazione del solo PAUR o di un atto diverso.
• Il divieto pianificatorio di approvare nuove volumetrie di discarica comprende anche gli incrementi volumetrici di discariche esistenti. La deroga, in quanto eccezionale, deve essere interpretata restrittivamente e consente soltanto lo smaltimento in conto proprio di rifiuti derivanti dal ciclo produttivo delle imprese singole o associate, non il conferimento di rifiuti in conto terzi. Nel concetto di imprese associate possono rientrare le società appartenenti al medesimo gruppo.
• La VIA deve valutare in modo effettivo e motivato l'adeguatezza delle opere di mitigazione rispetto all'incremento del carico ambientale, soprattutto quando gli spazi disponibili siano limitati e le misure originariamente progettate siano state sostituite con interventi meno consistenti senza individuare alternative equivalenti.
• Il PAUR può derogare o costituire variante rispetto alla pianificazione urbanistica comunale soltanto dopo un corretto inquadramento delle norme locali applicabili e sulla base di una motivazione adeguata che espliciti la prevalenza dell'interesse alla realizzazione dell'opera rispetto agli interessi urbanistici, paesaggistici ed ecologici sacrificati.
• Nella VIA, le discariche possono rientrare nella nozione di strutture o insediamenti produttivi idonei a costituire barriere per la rete ecologica, quando la recinzione e l'attività antropica siano ragionevolmente capaci di interrompere i corridoi di transizione della fauna.

Come è indicizzato