Sentenza n. 6474/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR Emilia-Romagna che aveva respinto il ricorso principale e i primi due ricorsi per motivi aggiunti, dichiarando inammissibile il terzo. In primo grado erano stati impugnati i provvedimenti CSEA di esclusione dal meccanismo agevolativo per le annualità 2018-2022, adottati dopo controlli sui bilanci e sulle dichiarazioni relative al Valore Aggiunto Lordo (VAL). La società deduceva, tra l’altro, la tardività dei controlli, la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, la lesione del legittimo affidamento, violazioni della disciplina ARERA e ministeriale, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei fatti, sproporzione e irragionevolezza. Nel merito sosteneva che le dichiarazioni dei revisori contenenti l’impossibilità di esprimere un giudizio non equivalessero a un giudizio negativo e non impedissero di utilizzare i dati di bilancio. Contestava inoltre che i dati dichiarati per il VAL fossero inattendibili e invocava sopravvenienze successive, tra cui il giudizio positivo sul bilancio 2021. Con il primo motivo d’appello ha censurato la parte della sentenza relativa alla necessità di un giudizio positivo dei revisori; con il secondo ha riproposto le doglianze sulla tardività dei controlli, sull’autotutela e sull’affidamento.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che la disciplina sulle agevolazioni per imprese energivore imponesse che i dati di bilancio utilizzati per il calcolo del VAL fossero non solo corrispondenti ai dati contabili, ma attendibili e positivamente verificati o asseverati da un revisore legale. Gli artt. 4.7 e 4.8 dell’Allegato A alla deliberazione ARERA n. 921/2017/R/eel, letti insieme alle prescrizioni della deliberazione e alla determinazione DIEU n. 17/2020, richiedono quindi uno scrutinio positivo del revisore; l’impossibilità di esprimere un giudizio, motivata da molteplici e significative incertezze sulla continuità aziendale e sulla valutazione di poste di bilancio, non soddisfa tale requisito. La successiva deliberazione ARERA n. 619/2023/R/eel è stata considerata meramente ricognitiva della regola già desumibile dal precedente sistema, non una disciplina retroattiva. Nel caso concreto, le relazioni dei revisori relative agli esercizi rilevanti non consentivano di verificare l’attendibilità dei dati, anche perché erano emerse difformità tra i dati dichiarati nella sezione VAL e quelli risultanti dal conto economico e dalla nota integrativa, con particolare riferimento ai contributi in conto esercizio. Inoltre, per le annualità 2020-2022 non risultava confermata neppure l’assenza dello stato di impresa in difficoltà, alla luce delle perdite cumulate e del rapporto debiti/patrimonio netto. Le sopravvenienze successive e il giudizio positivo sul bilancio 2021 non potevano sanare l’inattendibilità dei dati disponibili al momento delle rispettive domande. Il Consiglio di Stato ha poi escluso che si trattasse di annullamento d’ufficio soggetto all’art. 21-nonies l. 241/1990: CSEA aveva esercitato un potere di controllo volto a verificare requisiti essenziali per il mantenimento del beneficio, sicché non si era consolidato un affidamento tutelabile sulla conservazione dell’agevolazione. È stata ritenuta sufficiente l’istruttoria, senza necessità di ulteriori acquisizioni presso Agenzia delle Entrate o Camere di commercio, poiché tali verifiche non avrebbero superato l’assenza di un positivo giudizio dei revisori. Spese di lite compensate per la peculiarità e novità della controversia.

Norme richiamate

• art. 19 l. 167/2017

  Costituisce la base legislativa delle riduzioni del contributo per gli oneri generali del sistema elettrico a favore delle imprese energivore.

• art. 3, comma 2, d.m. 21 dicembre 2017

  Richiede, nel previgente sistema, l’assenza dello stato di impresa in difficoltà quale requisito per l’accesso alle agevolazioni.

• art. 6, comma 4, lett. a), d.m. 21 dicembre 2017

  Attribuisce alla CSEA il potere di effettuare controlli successivi a campione sulle dichiarazioni delle imprese energivore.

• artt. 46 e 47 d.P.R. 445/2000

  Fondano le autodichiarazioni con cui le imprese attestano il possesso dei requisiti per l’inserimento nell’elenco energivori e l’assegnazione della classe di agevolazione.

• artt. 4.7 e 4.8 dell’Allegato A alla deliberazione ARERA n. 921/2017/R/eel

  Le imprese devono presentare dati di bilancio riclassificati con procedura certificata da un revisore; i dati utilizzati per il calcolo del VAL devono essere verificati da un revisore iscritto al Registro dei revisori legali.

  La verifica richiesta non consiste nel mero riscontro formale della corrispondenza dei dati, ma presuppone attendibilità e positivo scrutinio del revisore.

• deliberazione ARERA n. 921/2017/R/eel, pag. 8, penultimo bullet

  introdurre specifiche prescrizioni al fine di garantire l’attendibilità dei dati forniti in relazione al VAL

  La regolazione mira a garantire l’attendibilità sostanziale dei dati dichiarati per il VAL, non soltanto la loro coincidenza materiale con dati contabili non verificati.

• determinazione DIEU n. 17/2020

  Dettaglia le modalità di dichiarazione e verifica dei bilanci utilizzati per il calcolo del VAL, confermando la necessità di una verifica positiva del revisore.

• art. 4.8 dell’Allegato A alla deliberazione ARERA n. 619/2023/R/eel

  La Relazione della società di revisione legale o del revisore iscritto al Registro dei revisori legali, di cui al decreto legislativo n. 39/2010, deve esprimere un giudizio positivo sulla redazione del bilancio, considerando gli aspetti significativi, in conformità al quadro normativo sull’informazione finanziaria applicabile

  La disposizione è stata ritenuta meramente ricognitiva di un requisito già desumibile dal precedente sistema, non innovativa né retroattiva.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non trova applicazione quando l’amministrazione esercita un controllo sulla permanenza dei requisiti essenziali per un beneficio, anziché un annullamento d’ufficio di un provvedimento favorevole.

• art. 3, comma 2, d.l. 131/2023, convertito dalla l. 169/2023

  Rileva quale disciplina del nuovo sistema delle agevolazioni energivore e conferma il requisito dell’assenza dello stato di difficoltà.

• d.lgs. 39/2010

  Individua il Registro dei revisori legali cui devono appartenere i revisori incaricati della verifica o certificazione dei dati rilevanti.

• Adunanza plenaria, 11 settembre 2020, n. 18

  È richiamata per affermare che la violazione di prescrizioni amministrative essenziali per il godimento di benefici può giustificare il controllo e la rimozione del beneficio senza configurare un ordinario annullamento d’ufficio lesivo di un affidamento consolidato.

Massime di principio

• Nel regime delle agevolazioni per imprese a forte consumo di energia elettrica, quando la disciplina richiede che i dati di bilancio utilizzati per il calcolo del Valore Aggiunto Lordo siano verificati, asseverati o certificati da un revisore legale, non è sufficiente il mero riscontro della loro corrispondenza con il bilancio: è necessario un positivo giudizio sulla loro attendibilità.
• La dichiarazione del revisore di impossibilità a esprimere un giudizio, motivata da incertezze significative sulla continuità aziendale o sulla valutazione di poste di bilancio, non equivale a un giudizio positivo e impedisce di ritenere dimostrata l’attendibilità dei dati necessari per l’accesso o il mantenimento dell’agevolazione.
• I controlli successivi dell’amministrazione sui requisiti autodichiarati per ottenere benefici economici possono condurre all’esclusione o alla cancellazione dal beneficio quando la documentazione prodotta non consente di verificare requisiti essenziali; tale attività non costituisce necessariamente annullamento d’ufficio soggetto ai presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990.
• La verifica dei requisiti per l’accesso a un beneficio deve essere compiuta sulla base dei dati disponibili al momento della domanda; sopravvenienze successive e successivi bilanci favorevoli non sanano retroattivamente l’assenza, al momento rilevante, di dati attendibili o di un positivo giudizio dei revisori.
• Quando i dati dichiarati per il calcolo del VAL risultano difformi da quelli desumibili dal conto economico e dalla nota integrativa, tale difformità costituisce elemento idoneo a escluderne l’attendibilità e a impedire il riconoscimento dell’agevolazione, anche indipendentemente da ulteriori verifiche presso altre amministrazioni.

Come è indicizzato