Cassazione Civile, Ordinanza n. 01674/2024 del 16/01/2024

Esito

La controversia

Il dipendente aveva partecipato a un corso-concorso riservato bandito nel 2007 per il passaggio dall'Area B all'Area C, profilo di Capo tecnico, nell'ambito di una procedura che prevedeva 920 posti richiesti ma solo 460 autorizzati. Dopo l'entrata in vigore del d.lgs. n. 150 del 2009 e prima/nel momento di approvazione delle graduatorie, l'Amministrazione non aveva ottenuto l'autorizzazione integrativa per coprire ulteriori posti. Il lavoratore, collocatosi in graduatoria oltre i posti autorizzati, chiedeva il riconoscimento del diritto all'inquadramento in Area C con decorrenza di legge, sostenendo: che la riforma del 2009 non avesse effetto sulle procedure già bandite e sulle graduatorie in corso; che il concorso interno dovesse essere assimilato a una procedura concorsuale con vigenza della graduatoria anche per gli idonei; che l'autorizzazione integrativa fosse dovuta e, comunque, che il diniego dovesse ritenersi superato per legittimo affidamento e applicazione dell'art. 1359 c.c.; che l'accordo sindacale del 12 luglio 2007 imponesse lo scorrimento della graduatoria anche per il turn-over; che il Ministero avesse l'onere di provare la mancanza dei presupposti per lo scorrimento. Con il ricorso per cassazione articolava quattro motivi: violazione degli artt. 24 e 62 d.lgs. n. 150/2009 e art. 11 disp. prel. c.c. per negazione dei diritti quesiti; violazione dell'art. 35, comma 5-ter, d.lgs. n. 165/2001 in tema di concorsi interni e vigenza delle graduatorie; violazione degli artt. 35, comma 4, e 2, comma 2, d.lgs. n. 165/2001 sulla necessità/autonomia dell'autorizzazione e sulla disapplicazione dell'atto amministrativo; violazione dell'art. 2697 c.c. e dell'art. 115 c.p.c. per errato riparto dell'onere della prova e per omessa considerazione del non contestato circa le vacanze di organico e la volontà ministeriale di attingere alle graduatorie.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto inammissibili le censure che non si confrontavano con la ratio decidendi della sentenza impugnata e, per il resto, infondate o inammissibili. In particolare, ha affermato che la posizione dell'idoneo non vincitore non era divenuta diritto soggettivo all'inquadramento perché, al momento dell'entrata in vigore dello ius superveniens, mancava l'autorizzazione integrativa e la graduatoria non era ancora approvata; la riforma del 2009, in assenza di disciplina transitoria, impediva inoltre di fondare pretese su procedure interne non ancora consolidate. Ha poi escluso che l'accordo del 12 luglio 2007 imponesse uno scorrimento generalizzato fino a copertura di tutte le vacanze, osservando che il relativo accertamento di merito non era stato validamente censurato con specifica critica dei canoni ermeneutici. Infine, ha ribadito che nel giudizio volto a ottenere l'assunzione per scorrimento grava sul ricorrente l'onere di provare tutti i fatti costitutivi del diritto, inclusa la decisione della PA di coprire i posti mediante la graduatoria, mentre la negazione dell'Amministrazione ha natura di mera difesa.

Norme richiamate

• art. 24 d.lgs. n. 150/2009

  "a decorrere dal 1° gennaio 2010, coprono i posti disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al cinquanta per cento a favore del personale interno"

  La norma ha inciso sulle progressioni interne, imponendo dal 1° gennaio 2010 il ricorso a concorsi pubblici con sola riserva interna entro il 50%, e ha reso non più praticabile la pretesa di inquadramento fondata su una procedura interna non ancora consolidata.

• art. 62 d.lgs. n. 150/2009

  È richiamato quale disposizione di coordinamento della riforma che ha modificato il quadro delle progressioni verticali nel pubblico impiego.

• art. 11 disp. prel. c.c.

  Richiamato per escludere l'applicazione retroattiva della disciplina sopravvenuta in senso favorevole alla pretesa del ricorrente.

• art. 2907 c.c.

  Invocato dal ricorrente nel primo motivo, ma non decisivo ai fini della soluzione della controversia.

• art. 35, comma 5-ter, d.lgs. n. 165/2001

  Richiamato dal ricorrente per sostenere la vigenza delle graduatorie e la natura concorsuale delle procedure interne; la Corte ha però valorizzato la necessità dell'autorizzazione e la non maturazione di un diritto soggettivo prima dell'approvazione della graduatoria utile.

• art. 35, comma 4, d.lgs. n. 165/2001

  La Corte lo interpreta come norma che subordina l'avvio delle procedure di reclutamento delle amministrazioni statali alla previa autorizzazione mediante DPCM, dunque come condizione per la legittima copertura dei posti.

• art. 2, comma 2, d.lgs. n. 165/2001

  Richiamato dal ricorrente, ma non decisivo; la Corte considera prevalente la disciplina legale che impone autorizzazione e limiti alle assunzioni.

• art. 52 d.lgs. n. 165/2001

  "ovvero a quelle corrispondenti alla qualifica superiore che abbia successivamente acquisito per effetto dello sviluppo professionale o di procedure concorsuali o selettive"

  È richiamato per collegare le progressioni interne a procedure selettive che, quando comportino novazione del rapporto, si assimilano alle assunzioni e richiedono il rispetto dei vincoli legali e autorizzativi.

• art. 6 d.lgs. n. 165/2001

  Utilizzato per affermare che le variazioni delle dotazioni organiche devono essere coerenti con la programmazione triennale del fabbisogno e, per le amministrazioni dello Stato, con la deliberazione del Consiglio dei ministri.

• art. 39 l. n. 449/1997

  Richiamato quale base della programmazione triennale del fabbisogno di personale e del controllo sulle assunzioni.

• art. 15 CCNL Comparto ministeri 1998-2001

  La Corte lo legge nel senso che i passaggi tra aree sono possibili nei limiti della dotazione organica, della programmazione triennale e delle regole vigenti, mediante procedure selettive.

• art. 15 CCNL 1998/2001, comma 2

  La Corte lo richiama come limite espresso all'inquadramento, subordinandolo alle disponibilità di organico e al rispetto della programmazione e delle norme sulle assunzioni.

• art. 1359 c.c.

  Esclusa l'applicabilità perché non vi è stata alcuna condotta imputabile all'Amministrazione che abbia impedito l'avveramento della condizione autorizzativa.

• art. 115 c.p.c.

  Non può supplire al difetto di allegazione e prova dei fatti costitutivi del diritto allo scorrimento; la non contestazione non trasforma in provati fatti non specificamente allegati nei termini richiesti.

• art. 2697 c.c.

  Il diritto all'assunzione per scorrimento richiede la prova dei fatti costitutivi da parte di chi lo invoca, inclusa la sussistenza dei presupposti per l'utilizzo della graduatoria.

• art. 375 c.p.c.

  Richiamato solo sul piano processuale per respingere la richiesta di trattazione in pubblica udienza e mantenere il rito camerale.

• art. 380-bis1 c.p.c.

  Richiamato per il procedimento in camera di consiglio e per le conclusioni del Procuratore Generale.

• art. 63 d.lgs. n. 165/2001

  La Corte richiama i limiti della deducibilità in cassazione delle violazioni dei contratti collettivi e distingue i contratti collettivi nazionali dagli accordi integrativi, soggetti a un controllo di legittimità più ristretto.

• art. 97 Cost.

  Usato come criterio di legittimazione della scelta pubblicistica di bloccare assunzioni non più coerenti con il nuovo assetto normativo e organizzativo.

Massime di principio

• Le progressioni verticali nel pubblico impiego privatizzato che comportano una novazione oggettiva del rapporto sono assimilate alle assunzioni e, per essere legittimamente effettuate, richiedono il rispetto dei limiti di legge e la previa autorizzazione prevista per le amministrazioni statali.
• L'idoneo non vincitore che pretenda lo scorrimento della graduatoria deve allegare e provare tutti i fatti costitutivi del diritto, compresa l'esistenza di una decisione della pubblica amministrazione di coprire il posto vacante attingendo alla graduatoria precedente; la mera esistenza di vacanze di organico non basta.
• Il diritto soggettivo all'assunzione nasce solo quando la graduatoria è approvata e il candidato è collocato utilmente rispetto ai posti effettivamente autorizzati; prima di tale momento la posizione resta priva di consolidamento in diritto quesito.
• In mancanza di una disciplina transitoria, lo ius superveniens che modifica il regime delle assunzioni pubbliche incide anche sulle procedure in corso e sulle graduatorie non ancora consolidate, impedendo di fondare pretese incompatibili con il nuovo assetto normativo.
• L'interpretazione degli accordi collettivi o integrativi non può essere censurata in cassazione mediante la sola contrapposizione di una lettura alternativa: occorre denunciare specificamente la violazione dei canoni ermeneutici e indicare in che modo il giudice di merito se ne sia discostato.
• La non contestazione non esonera la parte che agisce in giudizio dall'onere di allegare in modo specifico i fatti costitutivi del diritto azionato; la negazione del convenuto sui presupposti dello scorrimento integra una mera difesa e non è soggetta a preclusioni.

Come è indicizzato