Sentenza n. 1473/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La controversia riguardava opere edilizie realizzate in una palazzina legittimamente edificata, consistenti in ampliamenti di unità immobiliari, vano ascensore, piattaforme di sbarco e rampe di accesso. Nel 2003 il Comune aveva annullato in autotutela il titolo edilizio del 1994 e, ritenendo non praticabile la demolizione senza pregiudizio per le parti legittime dell'edificio, aveva applicato la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 38 del d.P.R. 380/2001. Successivamente il proprietario aveva presentato domande di condono; una concessione in sanatoria del 2006, relativa alle opere principali, era stata annullata in sede giurisdizionale. In esecuzione del giudicato, il Comune aveva quindi adottato nel 2019 una nuova ordinanza di demolizione, confermata e poi rettificata, e nel 2024 aveva accertato l'inottemperanza irrogando una sanzione pecuniaria di 20.000 euro e prospettando l'acquisizione al patrimonio comunale. L'appellante deduceva violazione della disciplina sul condono edilizio e degli artt. 31, 34 e 38 del d.P.R. 380/2001, erroneità della motivazione, violazione del contraddittorio processuale e non demolibilità delle opere. In particolare sosteneva che l'originaria fiscalizzazione del 2003 non fosse stata definitivamente superata dalla presentazione della domanda di condono o, comunque, che il Comune non potesse nel 2019 sostituire la sanzione pecuniaria con quella demolitoria senza confrontarsi con la precedente valutazione di non demolibilità. Deduceva inoltre la contraddittorietà dell'azione amministrativa e la lesione dell'affidamento maturato sulla permanenza della sanzione pecuniaria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e annullato i provvedimenti impugnati, comprese le ordinanze demolitorie del 2019, gli atti confermativi e rettificativi e l'ordinanza del 2024 relativa all'inottemperanza e alla sanzione pecuniaria. Ha respinto la tesi secondo cui la presentazione della domanda di condono avrebbe determinato la mera sospensione dell'originaria ordinanza del 2003, con sua successiva reviviscenza in caso di annullamento del condono: la scelta della procedura condonistica aveva prodotto un effetto caducante sull'originario assetto sanzionatorio e il Comune, dopo l'annullamento giurisdizionale del condono, doveva adottare un nuovo provvedimento, anche per ottemperare al giudicato. Tuttavia, la riedizione del potere era illegittima nella parte in cui aveva imposto la demolizione senza confrontarsi adeguatamente con la precedente valutazione del 2003, relativa alle medesime opere, secondo cui la demolizione avrebbe comportato la radicale trasformazione di parti legittime dell'edificio e doveva pertanto essere sostituita dalla sanzione pecuniaria ex art. 38 del d.P.R. 380/2001. In assenza di circostanze sopravvenute, diverse dall'annullamento del condono, idonee a giustificare il mutamento di valutazione, il contrasto tra i provvedimenti è stato ritenuto sintomatico di eccesso di potere per contraddittorietà e di difetto di motivazione. Il giudice ha inoltre riconosciuto la violazione del legittimo affidamento e dei doveri di buona fede e correttezza dell'amministrazione. Il Comune, nel riesercitare il potere, dovrà verificare se sussistano motivi ostativi nuovi e diversi, non già valutati o prospettabili nel 2003, che impediscano l'applicazione dell'art. 38. Le spese, pari a 4.000 euro, sono state poste in solido a carico delle parti appellate costituite.

Norme richiamate

• art. 38 d.P.R. 380/2001

  sanzioni pecuniarie “previste dal citato art.38, corrispondenti al valore venale delle opere eseguite”

  La fiscalizzazione può essere applicata quando la demolizione delle opere abusive non sia praticabile senza pregiudizio per le parti legittime dell'edificio. Una precedente valutazione amministrativa favorevole alla sanzione pecuniaria deve essere considerata nella successiva riedizione del potere.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Richiamato nel quadro della disciplina delle sanzioni edilizie e dell'ordine di demolizione.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  Richiamato in relazione all'originaria qualificazione della sanzione e alla successiva rettifica dell'ordinanza demolitoria.

• art. 32 d.l. 269/2003

  Disciplina la domanda di condono edilizio presentata dall'interessato; la scelta della procedura condonistica ha prodotto l'effetto caducante sull'originaria ordinanza sanzionatoria.

• art. 2 l.r. Lazio 12/2004

  Richiamato dall'appellante in relazione alla disciplina regionale del condono edilizio.

• art. 6 e seguenti l.r. Lazio 12/2004

  Richiamati dall'appellante in relazione alla disciplina regionale del condono edilizio.

• art. 15, comma 3, l.r. Lazio 15/2008

  Richiamato quale fondamento della sanzione pecuniaria irrogata con l'ordinanza del 2024 per l'inottemperanza all'ordine di demolizione.

• art. 54 c.p.a.

  Richiamato dall'appellante con riferimento alla violazione delle regole processuali e del contraddittorio.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato dall'appellante con riferimento alla violazione delle regole processuali e del contraddittorio.

Massime di principio

• La presentazione di una domanda di condono edilizio, quando interviene su opere già oggetto di un provvedimento sanzionatorio, determina il superamento dell'originario assetto sanzionatorio e non comporta, in caso di successivo annullamento o insuccesso del condono, la reviviscenza automatica del precedente provvedimento; l'amministrazione deve adottare un nuovo atto, anche quando ciò sia necessario per dare esecuzione a un giudicato.
• Nella riedizione del potere sanzionatorio edilizio, l'amministrazione deve confrontarsi specificamente con una precedente valutazione relativa alle medesime opere, soprattutto quando tale valutazione aveva escluso la demolizione per il rischio di pregiudizio alle parti legittime dell'edificio e aveva disposto la fiscalizzazione ai sensi dell'art. 38 del d.P.R. 380/2001.
• In assenza di circostanze sopravvenute idonee a giustificare il mutamento di valutazione, l'imposizione della demolizione in luogo della precedente sanzione pecuniaria, riferita alle stesse opere, integra contraddittorietà dell'azione amministrativa e richiede una motivazione particolarmente articolata.
• L'annullamento giurisdizionale di un titolo edilizio in sanatoria non esonera l'amministrazione dal considerare, nella nuova determinazione sanzionatoria, le precedenti valutazioni sulla non demolibilità delle opere; tale annullamento, di per sé, non incide sulla scelta già compiuta di applicare la fiscalizzazione dell'abuso.
• La condotta amministrativa deve rispettare i principi di legittimo affidamento, buona fede e correttezza quando il privato abbia orientato le proprie scelte sulla base di una precedente determinazione favorevole alla sanzione pecuniaria anziché demolitoria.

Come è indicizzato