Sentenza n. 30/2026 - Trento, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato due dinieghi, relativi a successive domande e versioni progettuali, per la realizzazione di un deposito agricolo previa demolizione di un manufatto esistente in area agricola di pregio. L'Amministrazione aveva ritenuto insufficiente il titolo di legittimazione: la proprietaria non esercitava professionalmente attività agricola, mentre il padre, agricoltore professionale, disponeva dei fondi in forza di un contratto di comodato ritenuto non idoneo; inoltre, l'atto di riconoscimento dell'impresa familiare era stato considerato inidoneo a legittimare l'intervento. I ricorrenti hanno dedotto, tra l'altro, violazione e falsa applicazione della disciplina provinciale sulle aree agricole e agricole di pregio; erronea esclusione dell'idoneità del comodato; travisamento dei fatti e difetto di istruttoria; difetto di motivazione, illogicità e contraddittorietà in relazione alle modifiche progettuali e alle osservazioni presentate; violazione delle regole sulla partecipazione procedimentale e sui termini; sviamento e carenza di potere della Sottocommissione; nonché invalidità derivata del secondo diniego. Hanno sostenuto che il progetto fosse funzionale all'attività agricola, congruo rispetto alla consistenza aziendale e progressivamente adeguato alle osservazioni dell'Amministrazione.

La decisione

Il Collegio ha riunito i ricorsi per connessione soggettiva e oggettiva e li ha accolti nei limiti indicati in motivazione. Ha respinto la censura di sviamento e carenza di potere, ritenendo che la Sottocommissione fosse competente a verificare tutti i presupposti per l'edificazione in area agricola di pregio, compresi i requisiti agronomici e la congruità dell'intervento. Ha invece accolto la censura relativa al titolo di legittimazione, affermando che il contratto di comodato, anche se non qualificato come contratto agrario, era idoneo a legittimare l'esercizio dell'attività agricola professionale sul fondo e la presentazione dell'istanza, soprattutto perché integrato da una clausola autorizzativa e da un espresso assenso della proprietaria. Non era necessario esaminare il titolo derivante dall'impresa familiare. Il Collegio ha inoltre ritenuto fondato il motivo concernente il difetto di istruttoria e motivazione sulla concreta valutazione paesaggistica del progetto: il secondo diniego aveva richiamato genericamente il precedente, senza esaminare puntualmente la terza versione progettuale, le modifiche alla tettoia e alla forometria, né spiegare perché tali modifiche non fossero risolutive. La motivazione era altresì contraddittoria rispetto alla precedente affermazione di congruità dell'intervento con la consistenza aziendale. È stata rilevata anche l'omessa valutazione della non convenienza di collocare il manufatto in altra parte del territorio, richiesta dall'art. 38, comma 4, delle NDA del PUP; la giustificazione fornita dalla Provincia solo in giudizio costituiva motivazione postuma inammissibile. Sono stati assorbiti gli ulteriori profili di censura e non è stata valutata la pretesa irragionevolezza sostanziale del progetto, spettando alla Sottocommissione il riesercizio del potere. Gli atti impugnati sono stati annullati, con obbligo di riesame dell'ultima elaborazione progettuale mediante compiuta istruttoria e adeguata motivazione. La Provincia è stata condannata alle spese, liquidate in complessivi euro 3.000, oltre spese generali e accessori.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi; il Collegio ha riunito le controversie per identità delle parti, connessione oggettiva e sostanziale sviluppo della medesima vicenda procedimentale.

• art. 38 NDA del PUP, Allegato B l.p. 5/2008

  Nelle aree agricole di pregio sono ammessi gli interventi connessi alla normale coltivazione del fondo con esclusione di nuovi interventi edilizi, fatta salva la realizzazione di manufatti e infrastrutture ai sensi dei commi 3, 4 e 5 dell'articolo 37, se, valutate le alternative, è dimostrata la non convenienza, anche sotto il profilo paesaggistico-ambientale, di ubicarli in altre parti del territorio.

  La disposizione configura un generale divieto di nuovi interventi edilizi nelle aree agricole di pregio, derogabile per manufatti connessi alla coltivazione del fondo quando siano verificati i presupposti normativi, inclusa la non convenienza di localizzazioni alternative. La valutazione spetta alla Sottocommissione e deve essere adeguatamente istruita e motivata.

• art. 37 NDA del PUP, Allegato B l.p. 5/2008

  Nelle aree agricole possono collocarsi solo attività produttive agricole esercitate professionalmente, con i relativi impianti, strutture e infrastrutture.

  L'esercizio professionale dell'attività agricola costituisce presupposto per l'edificazione funzionale all'attività nelle aree agricole e agricole di pregio, ma la disposizione non impone che l'agricoltore sia proprietario del fondo né limita i titoli di disponibilità ai soli contratti agrari tipici.

• art. 112 l.p. 15/2015

  Nelle aree destinate all'agricoltura dagli strumenti di pianificazione territoriale possono collocarsi solo attività produttive agricole esercitate professionalmente, con i relativi impianti, strutture e infrastrutture, secondo quanto previsto dal PUP.

  La norma conferma il requisito dell'attività agricola esercitata professionalmente e il rinvio alla disciplina del PUP per l'individuazione degli interventi e dei relativi presupposti.

• art. 5, commi 5 e 6, l.p. 15/2015

  Con riferimento agli interventi edilizi da realizzare in aree agricole [...] la sottocommissione svolge le funzioni che le norme di attuazione del PUP attribuiscono all'organo provinciale competente al rilascio della prescritta autorizzazione.

  La Sottocommissione per il Paesaggio è competente a svolgere le funzioni dell'organo provinciale competente per gli interventi edilizi in area agricola e può verificare l'insieme dei presupposti dell'autorizzazione, non soltanto gli aspetti paesaggistici.

• art. 83 d.P.P. 19 maggio 2017, n. 8-61/Leg

  La dimensione dei fabbricati [...] è valutata rispetto alle effettive dotazioni ed esigenze aziendali in ragione delle coltivazioni agricole o dell'attività di allevamento esercitate.

  La congruità dimensionale del manufatto deve essere valutata in rapporto alle effettive esigenze aziendali e alle attività agricole esercitate.

• artt. 1803 e 1804 c.c.

  Una parte consegna all'altra una cosa mobile o immobile, affinché se ne serva per un tempo o per un uso determinato, con l'obbligo di restituire la stessa cosa ricevuta; il comodatario deve utilizzare il bene per l'uso determinato dal contratto o dalla natura della cosa.

  Il comodato può costituire titolo idoneo per lo svolgimento dell'attività agricola su fondo altrui. La destinazione agricola del fondo e l'autorizzazione del proprietario possono integrare il titolo anche in assenza di una qualificazione come contratto agrario tipico.

• art. 25, comma 2, d.l. 9 febbraio 2012, n. 5, convertito dalla l. 4 aprile 2012, n. 35

  I dati contenuti nel fascicolo aziendale hanno assunto valore probatorio, e fanno fede nei confronti delle pubbliche amministrazioni nei rapporti con le aziende agricole.

  Il fascicolo aziendale può comprovare, nei rapporti con la pubblica amministrazione, lo svolgimento dell'attività agricola sui fondi indicati.

• art. 1, comma 1, l. 241/1990

  L'attività amministrativa deve perseguire i fini determinati dalla legge.

  La disposizione è richiamata per definire lo sviamento di potere, che richiede la prova del perseguimento di una finalità diversa da quella tipica del potere.

• art. 27-bis l.p. 23/1992

  È stato invocato dai ricorrenti in relazione all'obbligo di considerare e motivare il mancato accoglimento delle osservazioni; il relativo profilo è stato assorbito dall'accoglimento delle censure sul difetto di istruttoria e motivazione.

Massime di principio

• Nelle aree agricole di pregio, l'esercizio professionale dell'attività agricola sul fondo costituisce presupposto assorbente per l'ammissibilità della domanda di autorizzazione relativa a un manufatto funzionale alla coltivazione, ma la disciplina provinciale non impone che il richiedente sia proprietario del fondo o titolare di un contratto agrario tipico.
• Un contratto di comodato può costituire titolo idoneo per legittimare l'esercizio professionale dell'attività agricola su fondo altrui e la presentazione della domanda edilizia o paesaggistica, quando la destinazione agricola del bene e l'assenso del proprietario risultino dal complesso degli atti, anche se il contratto non è qualificato come contratto agrario.
• La Sottocommissione competente per gli interventi edilizi in area agricola può e deve verificare tutti i presupposti dell'autorizzazione, compresi il titolo di disponibilità del fondo, l'esercizio professionale dell'attività agricola, la congruità dell'intervento rispetto alle esigenze aziendali e la non convenienza di localizzazioni alternative.
• L'ampia discrezionalità tecnica dell'organo preposto alla tutela paesaggistica non esonera dall'obbligo di svolgere un'istruttoria completa e di motivare puntualmente il diniego, soprattutto quando il richiedente abbia modificato il progetto per recepire le osservazioni dell'Amministrazione.
• Il diniego riferito a una versione progettuale precedente non può essere motivato mediante un richiamo generico quando il progetto sia stato modificato: l'Amministrazione deve esaminare specificamente le modifiche e spiegare perché esse non superino le criticità paesaggistiche e funzionali.
• La pubblica amministrazione non può integrare in giudizio, mediante argomentazioni difensive, una motivazione mancante nel provvedimento impugnato; la valutazione della non convenienza di localizzazioni alternative, se richiesta dalla disciplina applicabile, deve risultare dall'istruttoria e dalla motivazione dell'atto.

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