Sentenza n. 381/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la deliberazione di approvazione del piano esecutivo convenzionato e la presupposta deliberazione di accoglimento del relativo progetto, deducendo la violazione dell'art. 7 della legge n. 241 del 1990 e l'eccesso di potere per difetto di istruttoria. Ha lamentato di essere stato informato dell'iniziativa soltanto dopo l'approvazione definitiva, sebbene fosse proprietario di un terreno incluso nella perimetrazione del piano e, quindi, soggetto direttamente coinvolto e agevolmente identificabile. Ha sostenuto che, se previamente informato, avrebbe potuto chiedere lo stralcio della propria particella e presentare una perizia sulle criticità di stabilità geologica connesse alla conformazione del terreno. Il Comune e la società controinteressata hanno eccepito l'inammissibilità del ricorso e ne hanno chiesto il rigetto. È stata respinta l'eccezione di tardività, poiché per i piani attuativi incidenti direttamente su aree o immobili specifici il termine di impugnazione decorre dalla notificazione individuale agli interessati e non dalla mera pubblicazione all'albo pretorio.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato la deliberazione di approvazione del piano esecutivo convenzionato. Ha ritenuto tempestiva l'impugnazione, osservando che il terreno del ricorrente ricadeva all'interno del perimetro del piano e che, trattandosi di piano attuativo con destinatari individuabili e incidenza diretta sulle posizioni dei proprietari, il Comune aveva l'obbligo di informarli individualmente; il termine decorreva quindi dalla comunicazione del 15 dicembre 2023. Nel merito, il giudice ha affermato che la disciplina regionale sui piani esecutivi convenzionati non consente di derogare ai principi di partecipazione e contraddittorio previsti dalla legge n. 241 del 1990 e dal diritto europeo. Non opera, per un piano attuativo di contenuto particolare e con destinatari previamente individuabili, l'esclusione della partecipazione prevista per gli atti normativi e gli atti amministrativi generali di pianificazione. La convenzione urbanistica è un accordo sostitutivo di provvedimento e il consenso dei proprietari interessati costituisce elemento essenziale; inoltre, le obbligazioni del piano convenzionato hanno natura propter rem e possono gravare anche sui successivi acquirenti. La partecipazione di tutti i proprietari è necessaria anche perché il piano può assumere efficacia di dichiarazione di pubblica utilità ai fini dell'espropriazione delle aree e della realizzazione delle opere di urbanizzazione. Il giudice ha escluso l'applicabilità dell'art. 21-octies della legge n. 241 del 1990, non essendo sufficiente dimostrare l'assenza di pregiudizio derivante dalla mancata partecipazione. Il Comune è stato condannato alle spese processuali, liquidate in euro 3.000 oltre accessori; le spese sono state compensate nei confronti della società controinteressata.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  Impone la comunicazione di avvio del procedimento ai proprietari direttamente coinvolti e individuabili, prima dell'approvazione del piano attuativo.

• art. 13 l. 241/1990

  La deroga alla partecipazione prevista per gli atti normativi e gli atti amministrativi generali di pianificazione non si applica a un piano esecutivo convenzionato con contenuto particolare e destinatari individuabili.

• art. 11 l. 241/1990

  Le convenzioni urbanistiche rientrano tra gli accordi sostitutivi di provvedimenti amministrativi; il consenso dei proprietari interessati costituisce elemento essenziale dell'accordo.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Non è applicabile per escludere l'annullamento quando la mancata partecipazione del proprietario abbia impedito la possibilità di formulare osservazioni e incidere sul contenuto del piano; non basta dimostrare l'assenza di un pregiudizio concreto.

• art. 43 l.r. Piemonte n. 56/1977

  Disciplina la presentazione dei progetti di piani esecutivi convenzionati da parte dei proprietari rappresentanti almeno i due terzi del valore catastale e la pubblicazione del progetto per la presentazione di osservazioni, senza derogare ai principi generali di partecipazione.

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  diritto ad una buona amministrazione

  Il diritto a una buona amministrazione comprende il diritto al contraddittorio prima dell'adozione del provvedimento, il diritto di accesso ai documenti e l'obbligo di motivazione.

• art. 1372 cod. civ.

  È richiamato per evidenziare l'essenzialità dell'accordo tra i proprietari nella convenzione urbanistica.

• art. 16 l. 1150/1942

  È richiamato quale precedente fondamento dell'efficacia dei piani di lottizzazione come dichiarazione di pubblica utilità.

• art. 12 d.P.R. 327/2001

  Consente che i piani di lottizzazione assumano efficacia di dichiarazione di pubblica utilità, con possibili effetti espropriativi nei confronti dei proprietari non aderenti.

Massime di principio

• Per i piani attuativi e le varianti urbanistiche puntuali che riguardano aree o immobili specifici e incidono direttamente sulle posizioni di proprietari individuabili, l'amministrazione deve assicurare la notificazione individuale agli interessati; il termine per impugnare decorre dalla notificazione e non dalla mera pubblicazione dell'atto.
• La deroga alla partecipazione prevista per gli atti normativi e gli atti amministrativi generali di pianificazione non si applica ai piani esecutivi convenzionati aventi contenuto particolare e destinatari individuabili a priori.
• La formazione o modificazione di una convenzione urbanistica richiede la partecipazione e il consenso esplicito di tutti i proprietari direttamente interessati, poiché la convenzione costituisce un accordo sostitutivo di provvedimento e le obbligazioni derivanti dal piano hanno natura propter rem.
• La mancata partecipazione del proprietario direttamente coinvolto nella formazione di un piano esecutivo convenzionato non è neutralizzata dall'art. 21-octies l. 241/1990 mediante la mera dimostrazione dell'assenza di un pregiudizio: deve essere salvaguardata la concreta possibilità di incidere sul procedimento, anche formulando richieste di stralcio o osservazioni tecniche.
• La partecipazione di tutti i proprietari è necessaria anche quando il piano attuativo possa assumere efficacia di dichiarazione di pubblica utilità e produrre effetti espropriativi o incidere sulla realizzazione delle opere di urbanizzazione.

Come è indicizzato