Cassazione Civile, Ordinanza n. 01957/2024 del 18/01/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce da un’ordinanza-ingiunzione con cui il Comune aveva irrogato una sanzione amministrativa per la presunta violazione della disciplina regionale pugliese sul commercio, in relazione alla mancata chiusura domenicale di un esercizio che vendeva prodotti alimentari, compresi prodotti da forno. Il destinatario aveva impugnato l’ordinanza; il Giudice di pace aveva rigettato l’opposizione, mentre il Tribunale aveva accolto l’appello e annullato la sanzione, ritenendo che, per effetto dell’abrogazione della legge regionale e della giurisprudenza costituzionale sulla retroattività della lex mitior nelle sanzioni amministrative punitive, dovesse applicarsi la disciplina più favorevole sopravvenuta. Il Comune ricorre per cassazione deducendo violazione di legge: contesta che la Corte costituzionale abbia introdotto un principio generale di retroattività della sanzione amministrativa più favorevole; sostiene che l’art. 1 l. 689/1981 impone, salvo diversa disciplina transitoria, l’irretroattività anche delle modifiche in mitius; afferma inoltre che la sanzione in questione non abbia natura sostanzialmente penale secondo i criteri Engel.

La decisione

La Corte di cassazione accoglie il ricorso del Comune. Esclude che sussista un principio generale e inderogabile di retroattività in mitius per tutte le sanzioni amministrative e rileva, in ogni caso, che la sanzione irrogata per la violazione dell’obbligo di chiusura domenicale non ha natura sostanzialmente punitiva secondo i criteri elaborati dalla Corte EDU. Di conseguenza ritiene applicabile la disciplina vigente al tempo del fatto e non quella successivamente sopravvenuta o abrogatrice. La sentenza impugnata viene cassata e, decidendo nel merito, l’opposizione all’ordinanza-ingiunzione viene respinta. Le spese dell’intero giudizio sono compensate.

Norme richiamate

• art. 63 L.R. Puglia n. 24/2015

  La sua abrogazione della precedente disciplina regionale non comporta automaticamente retroattività favorevole per le sanzioni amministrative già irrogate; l’effetto della successione normativa non travolge l’illecito commesso sotto la legge previgente.

• art. 3 Cost.

  Richiamato dal ricorrente nella prospettiva del principio di eguaglianza, ma la Corte non vi riconosce un fondamento per estendere in via generale la retroattività della legge più favorevole alle sanzioni amministrative.

• art. 1 l. 689/1981

  Per gli illeciti amministrativi valgono legalità e irretroattività: il fatto è assoggettato alla legge del tempo in cui è stato commesso, con inapplicabilità della disciplina successiva anche se più favorevole o abrogatrice, salvo diversa previsione espressa.

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  È il vizio denunciato a fondamento del ricorso per cassazione, sotto il profilo della violazione o falsa applicazione di norme di diritto.

• art. 18, comma 4, L.R. Puglia n. 11 del 2003

  Norma regionale che prevedeva l’obbligo di chiusura domenicale per gli esercizi commerciali, la cui violazione è stata posta a base della sanzione.

• art. 27, comma 1, L.R. Puglia n. 11 del 2003

  Ulteriore disposizione richiamata nel provvedimento sanzionatorio quale base normativa dell’illecito amministrativo contestato.

• artt. 11, comma 4, 12 e 13 d.lgs. n. 114/1998

  Richiamati dal giudice di merito per qualificare l’attività commerciale e il regime degli obblighi di chiusura settimanale.

• art. 117, secondo comma, lett. e), Cost.

  È il parametro costituzionale evocato nella ricostruzione del quadro normativo, in relazione alla competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza.

• art. 3, comma 1, lett. d-bis, d.l. n. 223/2006

  Disposizione statale che liberalizza i giorni di apertura degli esercizi commerciali, eliminando l’obbligo di chiusura domenicale e festiva.

• art. 31, comma 1, d.l. n. 201/2011

  Modifica la disciplina statale sulla liberalizzazione degli orari di apertura e chiusura degli esercizi commerciali.

• art. 136, primo comma, Cost.

  Richiamato nella discussione sulla retroattività delle sentenze della Corte costituzionale, ma ritenuto non idoneo a fondare l’illegittimità della norma regionale per il periodo anteriore alla sopravvenienza del nuovo parametro statale.

• art. 30, terzo comma, l. n. 87/1953

  Norma sugli effetti delle sentenze di illegittimità costituzionale, considerata dalla Corte costituzionale ma non decisiva per estendere retroattivamente il vizio alla disciplina regionale nel periodo precedente.

• sentenza Corte cost. n. 63/2019

  Richiamata dal giudice di merito per sostenere la retroattività della lex mitior nelle sanzioni amministrative punitive; la Cassazione chiarisce che tale principio è derogabile e non generale.

• sentenza Corte cost. n. 193/2016

  Citata nel ragionamento del giudice di merito sul carattere punitivo della sanzione e sulla disciplina applicabile alle sanzioni amministrative afflittive.

• sentenza Corte cost. n. 236/2011

  Richiamata per affermare che la retroattività in mitius non ha valore assoluto ed è suscettibile di limitazioni e deroghe ragionevoli.

• sentenza Corte cost. n. 239/2016

  Richiamata per ricordare che la disciplina regionale sugli orari di apertura degli esercizi commerciali invadeva la competenza esclusiva statale in materia di concorrenza.

• sentenza Corte cost. n. 223/2021

  Utilizzata per chiarire che, quando sopravviene un nuovo parametro statale, il vizio di costituzionalità della norma regionale opera solo per il periodo successivo alla novella, non per l’intero arco di vigenza.

• Corte EDU, Engel c. Paesi Bassi

  Richiamata per i criteri di qualificazione sostanzialmente penale della sanzione amministrativa: qualificazione formale, natura dell’illecito e severità della sanzione.

Massime di principio

• Per gli illeciti amministrativi vale la regola di legalità e irretroattività dell’art. 1 l. 689/1981: la condotta deve essere valutata secondo la legge vigente al momento del fatto, restando inapplicabile la disciplina successiva anche se più favorevole o abrogatrice, salvo una diversa disciplina transitoria espressa.
• Il principio della retroattività della lex mitior non è generale e indiscriminato nel sistema delle sanzioni amministrative: esso può operare solo per sanzioni che, alla luce dei criteri convenzionali e costituzionali, abbiano natura sostanzialmente punitiva, e comunque nei limiti di ragionevoli deroghe o limitazioni.
• Ai fini della qualificazione di una sanzione amministrativa come sostanzialmente penale occorre una valutazione complessiva secondo i criteri Engel, considerando la qualificazione formale, la natura dell’illecito, i beni tutelati, lo scopo della sanzione, la procedura applicativa e la sua gravità.
• La sopravvenienza di un nuovo parametro statale in un settore di competenza concorrente o trasversale non rende automaticamente illegittima la normativa regionale per l’intero periodo di vigenza, ma può determinare un vizio solo dal momento dell’entrata in vigore della disciplina sopravvenuta.

Come è indicizzato